宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維

1、內(nèi) 容 提 要 ： 宅 基 地 使 用 權(quán) 的 制 度 困 局 ， 源 于 宅 基 地 承 載 的 社 會(huì) 保障 功 能 和 經(jīng) 濟(jì) 價(jià) 值 功 能 間 的 沖 突 加 劇 ， 而 流 轉(zhuǎn) 開 禁 下 的 制 度 因 應(yīng)設(shè) 計(jì) 亦 難 點(diǎn) 眾 多 。 破 解 之 維 ， 一 是 完 善 宅 基 地 使 用 權(quán) 取 得 規(guī) 則 ，在 取 得 條 件 上 堅(jiān) 守 宅 基 地 使 用 權(quán) 的 身 份 屬 性 和 基 本 原 則 ， 肯 認(rèn) 不

2、同 情 形 下 的 權(quán) 利 分 野 ， 豐 富 宅 基 地 的 申 請(qǐng) 與 重 新 分 配 制 度 并 完 善配 套 法 定 程 序 ； 二 是 照 應(yīng) 宅 基 地 使 用 權(quán) 流 轉(zhuǎn) 開 禁 的 現(xiàn) 實(shí) 需 求 并 預(yù)設(shè) 規(guī) 制 ， 其 中 宅 基 地 使 用 權(quán) 轉(zhuǎn) 讓 的 邊 界 、 宅 基 地 法 定 租 賃 權(quán) 的 制度 設(shè) 計(jì) 、 農(nóng) 房 買 賣 和 宅 基 地 使 用 權(quán) 抵 押 的 實(shí) 現(xiàn) 路 徑 為 其 重 點(diǎn) ； 三

3、是 補(bǔ) 全 宅 基 地 使 用 權(quán) 消 滅 機(jī) 制 ， 完 善 宅 基 地 使 用 權(quán) 收 回 制 度 和 自愿 退 出 機(jī) 制 ， 積 極 探 索 以 保 障 宅 基 地 資 格 利 益 為 核 心 的 宅 基 地 使用 權(quán) 回 復(fù) 路 徑 。 民 法 典 物 權(quán) 編 應(yīng) 以 “得 喪 變 更 ”為 主 線 完 整 展 開宅 基 地 使 用 權(quán) 制 度 的 構(gòu) 建 。關(guān)鍵詞： 關(guān)鍵詞：宅基地；三權(quán)分置；宅基地所有權(quán)；宅基地成員資格；宅

4、基地使用權(quán)目錄 目錄一、宅基地使用權(quán)制度的功能反思與重構(gòu)的體系化考量 二、宅基地使用權(quán)取得規(guī)則的明晰三、宅基地使用權(quán)變更的流轉(zhuǎn)開禁及其實(shí)現(xiàn)四、宅基地使用權(quán)消滅之收回機(jī)理、退出機(jī)制和回復(fù)路徑作為一項(xiàng)中國特有的用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)制度在一定歷史時(shí)期發(fā)揮了保障廣大農(nóng)村地區(qū)村民居住生存的作用，并為鄉(xiāng)村社會(huì)的形成及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。時(shí)過境遷，以農(nóng)民集體成員身份為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)制度已然與農(nóng)村現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的實(shí)際相脫節(jié)。黨和國

5、家深諳其間社會(huì)矛盾變化，積極規(guī)劃部署發(fā)展之道，2018 年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出探索宅基地之所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的主張。諸項(xiàng)改革舉措，直面我國宅基地使用權(quán)制度的困局。宅基地使用權(quán)制度既形成于我國特殊歷史背景，又面臨最新經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的突破需求，再逢土地管理法修訂、物權(quán)法因民法力。此外，新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的需求日益增大，而在節(jié)約集約利用、優(yōu)化土地資源

6、配置尤其是“占補(bǔ)平衡”為導(dǎo)向的土地資源開發(fā)利用政策下，宅基地的經(jīng)濟(jì)潛力開發(fā)就顯得尤為重要。據(jù)估計(jì)，通過農(nóng)村土地的市場化，將使近 30 萬億元人民幣的村鎮(zhèn)住宅和 100 萬億元人民幣以上的農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體系保值、增值、交易和繼承。有鑒于此，學(xué)者提出應(yīng)通過賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押權(quán)能，使宅基地由原來的保障屬性向資源屬性和資本屬性轉(zhuǎn)化，盤活農(nóng)村房地上的“沉睡”資產(chǎn)，緩解農(nóng)村融資壓力，并提高農(nóng)村土地的利用效率。綜上，在宅基地功能設(shè)

7、定和價(jià)值預(yù)期序列中，社會(huì)保障功能的地位顯然不如以往居高至偉，且隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的加速變化而逐步弱化，無論是農(nóng)民群體還是集體外的社會(huì)主體乃至整個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，對(duì)宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求愈發(fā)強(qiáng)烈，由此也加劇了現(xiàn)行宅基地法律制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)間的矛盾，彰顯了制度變革的客觀推力。2.以經(jīng)濟(jì)利用為核心的改革實(shí)踐呼喚制度突破與統(tǒng)一2015 年 1 月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革

8、試點(diǎn)工作的意見》，提出了多項(xiàng)改革完善農(nóng)村宅基地制度的具體舉措。次月，第十二屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，以法律授權(quán)的形式授權(quán)宅基地閑置率大于 8%的 33 個(gè)市、縣、區(qū)，從 2015 年 2月到 2017 年底（后兩次延期至 2019 年底）進(jìn)行宅基地改革試點(diǎn)。兩個(gè)文件是近年來中央和國家關(guān)于宅基地制度作出的力度較

9、大、層面較廣的重要戰(zhàn)略部署，其中多項(xiàng)舉措直指宅基地的經(jīng)濟(jì)利用。在此之前，全國各地已有相關(guān)改革為宅基地的經(jīng)濟(jì)利用提供了若干具有借鑒意義的實(shí)驗(yàn)路徑。例如，廣東省在2005 年率先開始流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，針對(duì)宅基地改革路徑率先提出“控制增量，盤活存量”的政策方向，而盤活存量更是為宅基地使用的多樣性提供了無限可能。重慶市的“地票交易”制度在市場機(jī)制的激勵(lì)下巧妙地回避了非農(nóng)建設(shè)用地的法律約束，尋求到了一種兼具農(nóng)民和社會(huì)效益的宅基地流轉(zhuǎn)模式。此種宅基