政府購買養(yǎng)老服務績效評價研究--以S省為例.pdf

1、人口老齡化已成為中國邁向現(xiàn)代化大國日益突出的問題，伴隨人口老齡化與高齡化的加劇，養(yǎng)老服務問題不斷凸顯，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場關系，在養(yǎng)老服務領域，政府單一供給的方式很難滿足不斷增長與變化的養(yǎng)老服務需求，而政府購買服務是20世紀60年代西方發(fā)達國家社會福利制度改革與公共管理制度改革的產物，政府將原有由自己承辦、為社會發(fā)展和人民生活提供服務的事項，通過“購買”服

2、務的方式交由有資質的社會組織和私營部門來進行承接，并根據(jù)供給服務的數(shù)量與質量，按照一定的標準評估后支付購買費用。引入市場機制，通過“政府購買”的方式與社會組織以及私營企業(yè)合作供給養(yǎng)老服務，政府由過去的“生產者”角色轉變?yōu)椤百徺I者”和“監(jiān)督者”，不但能有效動員市場與社會力量，促進養(yǎng)老服務市場發(fā)展與社會組織的發(fā)育，而且有助于構建多層次、多元化的養(yǎng)老服務供給體系，切實有效地轉變政府職能。然而，如何確保購買資金的使用效率，購買養(yǎng)老服務的質量與效

3、果，必然要通過引入績效評價來完成，績效評價本身也是對政府購買過程的一種監(jiān)督，對于我國來說，這一制度創(chuàng)新無論從理論上還是實踐中都處于起步階段，如何對購買養(yǎng)老服務績效進行合理的評價與有效監(jiān)督，如何保障政府購買養(yǎng)老服務的質量與效果，從而有效節(jié)約財政資源，需要構建相應的分析模型與指標體系，并通過實證分析找出當前政府購買養(yǎng)老服務實踐中績效不高的表現(xiàn)與原因?；诖?，本研究梳理了國內外政府購買養(yǎng)老服務及其績效評價的研究成果，闡述實施政府購買養(yǎng)老服務績

4、效評價的理論基礎，界定了養(yǎng)老服務與政府購買養(yǎng)老服務的基本內涵與運行機理，包括購買什么，如何購買，購買主體間關系等基本問題，并在此基礎上圍繞什么是政府購買養(yǎng)老服務績效評價，為何需要進行績效評價等問題對政府購買養(yǎng)老服務績效的基本內涵、特點、實施績效評價的必要性等內容進行闡釋，圍繞“評價什么”、“如何評價”、“誰來評價”等問題，利用邏輯框架法，在審視養(yǎng)老服務購買與輸出全過程的基礎上構建了二維一體的績效評價邏輯模型，指出政府購買養(yǎng)老服務績效評價

5、應在兩個維度展開，即效率維度與滿意度維度，并分別構建評價指標展開實證研究，一方面對樣本地區(qū)的綜合購買效率進行評價，并分析效率不高與效率差異的原因;另一方面，對樣本地區(qū)的購買養(yǎng)老服務的滿意度進行評價，對人口特征變量與滿意度的關系進行了描述性統(tǒng)計，同時通過象限圖分析法得出亟待改進的指標，進一步分析其原因所在。最后，在借鑒典型國家與地區(qū)政府購買養(yǎng)老服務先進經驗的基礎上，提出政府購買養(yǎng)老服務績效優(yōu)化的政策建議。通過上述研究，得出如下研究結論:<

6、br>　　第一，與政府直接提供養(yǎng)老服務不同，“政府購買”是一種職能的轉變與體制的創(chuàng)新，即政府由“生產者”變成“購買者”、“出資人”、“監(jiān)督者”，為了履行養(yǎng)老服務的社會職能，在公共財政的付款預算中拿出經費，向社會各類服務中介機構，通過公開招標或直接撥款資助服務的形式購買養(yǎng)老服務，并在“購買者”、“承接者”、“使用者”之間形成了多重委托代理關系。當前的實踐中政府購買養(yǎng)老服務形成了多種不同的購買模式與購買工具，購買模式包括獨立競爭購買、獨立非

7、競爭購買、依賴非競爭購買;購買工具類型包括合同制、直接資助制、憑單制。政府購買養(yǎng)老服務的績效就是養(yǎng)老服務購買活動過程的“績”與“效”之和，即“做了什么樣的事情”和“服務對象獲得什么效用”，績效評價是對政府購買養(yǎng)老服務過程與成果的檢驗，是政府購買養(yǎng)老服務的重要環(huán)節(jié)，有利于凸顯政府責任，提升財政支出的效率與購買的質量。
　　第二，政府績效評價存在效率導向與結果導向兩種模式，兩種模式的有效結合能在很大程度上克服單獨評價的缺陷。政府購買養(yǎng)

8、老服務績效評價的內容主要應在兩個維度同時展開，一是體現(xiàn)政府購買養(yǎng)老服務內部過程的效率評價，二是體現(xiàn)政府購買養(yǎng)老服務效果的服務對象滿意度評價。效率評價是對養(yǎng)老服務投入—實施—產出的過程績效進行的衡量與評價，效率的提高體現(xiàn)在整個運行過程中，保證適當?shù)耐度雽崿F(xiàn)必要的產出;養(yǎng)老服務購買的滿意度，是養(yǎng)老服務購買結果績效的體現(xiàn)，滿意度評價體現(xiàn)在最終環(huán)節(jié)，即養(yǎng)老服務的輸出效果與質量最終由消費養(yǎng)老服務的對象進行衡量，所有投入的資源與最后的產出是否有效果

9、，需要看是否滿足了老人的需求與偏好，是否切實解決了他們生活上、精神上的照顧問題，是否讓服務對象滿意。在圍繞效率與效果進行績效評價時還應包括一些評價的組成要素，如政府購買養(yǎng)老服務績效評價的原則與流程，以及第三方績效評價機制的嵌入。
　　第三，效率評價是衡量政府購買養(yǎng)老服務績效的重要內容與維度，養(yǎng)老服務效率是養(yǎng)老服務供給過程中，一系列公共資源包括人、財、物的投入與最終養(yǎng)老公共產品與養(yǎng)老服務的數(shù)量與質量間的對比關系;運用數(shù)據(jù)包絡分析(D

10、EA)模型構建政府購買養(yǎng)老服務效率評價的指標，投入指標為“政府購買養(yǎng)老服務的年財政支出”，“產出指標”包括三個指標，“政府購買養(yǎng)老服務項目的數(shù)量”、“享受政府購買養(yǎng)老服務的人數(shù)”、“服務對象的滿意度”，調研地區(qū)購買服務綜合效率較低，政府資金投入與效率不存在正相關，養(yǎng)老服務提供效率的高低不依賴于經濟發(fā)展的水平，在政府購買服務的過程中，資金投入的運用過程中存在不同程度的浪費與使用效率低的問題。大部分調研社區(qū)存在規(guī)模報酬遞減的情況，說明這些社

11、區(qū)的政府購買養(yǎng)老服務規(guī)模都沒有達到最優(yōu)化狀態(tài)，投入增長率水平要高于產出的增長率水平，相對而言存在供給規(guī)模偏離的情況。不同地區(qū)間的效率差異的存在一是由于一些地區(qū)投入加大，但產出數(shù)量與質量沒有大幅度提高，沒有實現(xiàn)與投入的同步增長;二是資金不同程度的存在浪費的現(xiàn)象，在購買資金在不同項目間的配置上，存在錯配問題。第三，資金使用與服務購買的中間環(huán)節(jié)、內部管理與監(jiān)督存在不足，服務供給機構的水平不高等也能影響最終的產出數(shù)量與質量。
　　第四，養(yǎng)

12、老服務質量的優(yōu)劣也是衡量養(yǎng)老服務績效的重要因素之一，而養(yǎng)老服務購買質量的落腳點則是服務對象是否滿意，只有讓獲得購買服務的老人滿意，滿足他們對于養(yǎng)老服務的各類需求，才能彰顯政府購買服務的政策價值。從政府部門及政策、養(yǎng)老服務組織、服務感知質量三個維度構建三級滿意度評價指標體系，運用層次分析法對各三級指標進行權重分配。研究發(fā)現(xiàn):總體上看，三級指標得分均值處于一般滿意以上的水平，基本達到比較滿意的狀態(tài)。在服務感知質量維度，對服務人員提供養(yǎng)老服務

13、的可靠性程度評價最高，對服務人員的移情性評價最低;在養(yǎng)老服務組織維度，對社區(qū)養(yǎng)老服務環(huán)境的舒適性較為滿意，對供給服務的公平性評價最低;在政府部門與政策維度，服務對象對政府當前的購買范圍最為滿意，對于購買的透明性最不滿意。從不同人口學特征的服務對象滿意度差異來看，不同年齡的老人在養(yǎng)老服務滿意度上存在一定的差異，從綜合滿意度均值來看，年齡越大的老人相對綜合滿意度越高。不同性別的老年人滿意度差異不明顯，不同婚姻狀況老人在養(yǎng)老服務滿意度上存在一

14、定的差異，隨著文化程度的提高，服務質量總體滿意度呈下降趨勢，文化程度高的老人對服務感知更為敏感。從子女數(shù)量來看，無子女老人的滿意度較高，從自理能力看，半自理的老人滿意度相比而言最高。從居住方式來看，空巢老人的滿意度平均水平略高于非空巢老人。通過象限圖分析法得出，“服務人員的移情性”、“養(yǎng)老服務組織供給服務的公平性”、“政府部門在養(yǎng)老服務供給過程中的管理與協(xié)調能力”、“政府購買服務力度”等指標關注度高，但滿意度不佳，處于亟待改進的區(qū)域;“

15、服務提供的可靠性”、“服務環(huán)境的舒適性”關注度高，滿意度高，處于優(yōu)勢區(qū)域;“政府購買范圍”、“政府購買政策的公平性”，“服務能力的保證性”關注度低，但滿意度高，處于錦上添花的區(qū)域;“服務送達的及時性”、“服務提供的響應性”、“養(yǎng)老服務組織的信息化”、“養(yǎng)老服務組織的公信力”、“政府購買的透明度”關注度低，滿意度也低，處于無優(yōu)勢區(qū)域。分布在亟待改進區(qū)域的評價指標是政府購買服務政策制定與實施過程中需要重點關注的方面。通過深度訪談法分析相應評

16、價指標滿意度不高的原因，包括了養(yǎng)老服務遞送者的素質不高，專業(yè)化程度不夠、老人與養(yǎng)老服務人員缺乏信任感、政府購買服務的資金投入匱乏、政策宣傳力度不夠、購買過程缺乏競爭性、民間養(yǎng)老組織發(fā)展緩慢等一系列因素。
　　第五，典型國家與地區(qū)的實踐與經驗對我國政府購買養(yǎng)老服務績效提升有著重要的借鑒意義。英國在社區(qū)照顧領域采用了政府購買服務的方式，通過一系列的法律法規(guī)的建立與完善來規(guī)范政府購買社區(qū)照顧的各個環(huán)節(jié)，并對購買服務的質量進行規(guī)范化的監(jiān)督

17、與評估。澳大利亞將政府購買養(yǎng)老服務分類化與項目化，針對不同需要的老人提供合適的服務標準，明確了聯(lián)邦政府與地方政府購買責任與各自職責的劃分，通過法律建立了標準化的績效評估系統(tǒng)與流程，明確了關鍵績效評價的指標，確保對購買服務質量的監(jiān)督。香港地區(qū)在政府購買養(yǎng)老服務的契約化、多元化，監(jiān)督評價的科學化方面較為突出。
　　第六，需要從以下幾個方面進一步優(yōu)化政府購買養(yǎng)老服務的績效:加強政府購買力度，優(yōu)化資金配置結構;提高購買透明度，確保購買政策