我國縣轄政區(qū)的發(fā)展與改革研究.pdf

1、縣轄政區(qū)是指我國縣以下的由縣統(tǒng)轄的基層政區(qū)。我國自秦朝正式確立行政區(qū)劃體制以來，直至清末，國家設治都是以縣為最低層，所謂“皇權不下縣”，但歷代在縣以下均存在系統(tǒng)的鄉(xiāng)里組織，雖然皇權不至，然事務不可不管，鄉(xiāng)官的任命雖不在中央政府，卻也仍然需要上級任命，具有國家基層官員的性質，縣以下仍然可以而且應該被看成我國行政區(qū)劃體制上的一個層級。我國作為農村基層行政建制的鄉(xiāng)，則萌芽于春秋戰(zhàn)國，定型于秦漢時期，隋朝把鄉(xiāng)亭制改為鄉(xiāng)里制，鄉(xiāng)才不再是地方基層政

2、權。清末又有變化，1909年1月清政府頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，又重新以法律形式確定了城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)為縣以下的基層單位。民國時期的《縣各級組織綱要》也是明確規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為縣以下的基層行政區(qū)域。新中國成立以后即規(guī)定，鄉(xiāng)為縣領導下的基層行政區(qū)域。1954年憲法規(guī)定我國農村基層政權為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，第一次以憲法的形式確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一級行政區(qū)劃。這也就是說，至少從秦至隋初期，以及清末至今，我國的行政區(qū)劃體制都存在正式的縣轄政區(qū)層級。 改革開

3、放以來，我國政治經濟生活面臨新的環(huán)境，全球化與WTO規(guī)則對我國各級政府的功能提出了新的要求；農村與城市的分異和城鄉(xiāng)相對地位變化等一系列新的背景都對包括縣轄政區(qū)在內的整個國家的行政區(qū)劃體制提出新的要求。特別是2005年10月，黨的十六屆五中全會提出推進社會主義新農村建設，對我國縣域發(fā)展意義重大，必將對我國縣轄政區(qū)體制產生深刻影響。首先，新農村建設必將對縣域農村地區(qū)經濟與城市化發(fā)展的推動作用，進而促進鄉(xiāng)向鎮(zhèn)、鎮(zhèn)向市方向發(fā)展。同時，建設社會主

4、義新農村，必然要求全面深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變和機構改革，并還將在推進農村民主政治建設上大有作為，不斷提高農民的民主法制意識和民主自治意識的培養(yǎng)，這有利于我國最終實現(xiàn)地方民主自治制度的形成與發(fā)展。 城市化是我國21世紀的主旋律之一，關系著我國現(xiàn)代化進程的順利推進。小城鎮(zhèn)推動的我國城市化進程開辟了我國一條新的不同于發(fā)達國家的城市化道路。1990年代以來，我國農村的快速城市化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分化發(fā)展，使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成為縣域的重點中心鎮(zhèn)。2006年

5、公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》再次提出“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，……，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化”。為此，在保持我國縣制基本穩(wěn)定的前提下，從行政區(qū)劃體系和縣域城鎮(zhèn)體系及其相互關系的整體性和全局性角度出發(fā)，借鑒世界主要發(fā)達國家(美、日、德、法等)與我國臺灣地區(qū)市鎮(zhèn)區(qū)劃制度的經驗，并結合若干案例研究，應對我國現(xiàn)代化、城市化發(fā)展需要，選擇其中規(guī)模較大、具備條件、有發(fā)展前景的中心鎮(zhèn)(新市鎮(zhèn))試行縣轄市制度(鎮(zhèn)級

6、市)，實現(xiàn)我國由縣一鄉(xiāng)、鎮(zhèn)體制向縣一鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市體制轉變，為我國縣轄政區(qū)行政區(qū)劃體制改革提供新的思路。目前我國主流設市模式已從以往的“切塊設市”轉變?yōu)槌青l(xiāng)合治性的“整建制改市”(縣改市、地改市等)模式，表明中國政區(qū)體制在實踐中出現(xiàn)了偏差，將原本屬于聚落性建制的城市型政區(qū)改造成為區(qū)域性建制的地域型政區(qū)，忽略了此兩種建制性質的炯異，從而產生很多問題，并造成目前我國市制與國際不可比擬性。中國市制改革需要尋求新的出路，探索新的模式，“十一五”規(guī)劃

7、明確提出了“完善行政區(qū)劃設置和管理模式”的要求。研究實行三級市制(直轄市、省轄市、縣轄市)與“適度切塊”設市模式等對創(chuàng)新我國市制具有重大意義。 中國現(xiàn)代化的過程，實際上也是一個民主化的過程。長期以來，我國一直是一個單一制中央集權國家，這決定了在府際關系上地方政府在政治上服從中央，受中央的直接領導和監(jiān)督，地方政府不可能像聯(lián)邦制國家那樣成為相對獨立的一級政治實體。但是，改革開放以來，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立與完善和經濟體制

8、改革的不斷深入，中央與地方經濟關系處在一個趨于分權化的調整過程中，地方政府經濟管理職能的擴大，必然要求擁有與之相應的政治權力，政治關系也必須作出適當?shù)恼{整與改革，主要體現(xiàn)在中央與地方的立法關系、干部人事關系和行政關系等諸多方面。這就需要從府際關系(主要是中央與地方關系)的角度思考我國今后地方治理的問題。同時，隨著人民物質文化生活水平的提高，國家民主政治的發(fā)展，公民參政議政議事能力的大大增強，也要求中央適度向地方分權，最終實現(xiàn)地方自治。筆

9、者認為，縣轄政區(qū)在地方自治上可先行一步，積累經驗再推廣；同時本文提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自治制度的具體構想，并對我國縣轄政區(qū)體制改革提出一系列配套措施。 本文圍繞縣轄政區(qū)這一研究主題，以歷代縣轄政區(qū)(縣下行政組織)的沿革、發(fā)展脈絡為主線，綜合運用地理學、歷史學、行政學、經濟學等相關學科的理論知識，萃取各學科有關最新研究成果，對我國歷代各時期主要的縣轄政區(qū)(縣下組織)設置與管理體制的沿革與特點進行描述，總結其發(fā)展規(guī)律，并對新中國成立以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

10、區(qū)發(fā)展演化的內在機制作深入剖析，圍繞當前以縣轄政區(qū)為中心的行政區(qū)劃改革，進行多角度、多學科系統(tǒng)分析，通過理論和實踐分析，并借鑒國際和我國臺灣地區(qū)市鎮(zhèn)制度的經驗，構設出我國未來縣轄政區(qū)體制改革方向。 全文由如下幾部分構成，各部分的主要內容簡介如下： 導論，引入研究主題——縣轄政區(qū)，對縣轄政區(qū)的概念進行了界定與分類，還對相關的幾個概念加以比較，并指出本文的理論與實踐意義，概括其研究思路與方法。 第1章，本章重點就我國

11、有關縣轄政區(qū)體制改革的文獻回顧與研究綜述，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制現(xiàn)狀與存在的問題入手，對目前國內主要研究成果進行總結，并就當前幾種主要的關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的主張進行總結與評價。第2章，對縣轄政區(qū)的理論基礎以及與之關系較為密切的城市化、城鄉(xiāng)關系、府際關系與地方自治等理論加以梳理，并分析它們與本文研究的縣轄政區(qū)體制及其改革的關系。 第3章，從我國縣制的形成、發(fā)展與演變切入，全面系統(tǒng)地分析我國秦漢至民國各歷史時期縣轄政區(qū)(縣下組織

12、)制度的發(fā)展與演變的基本脈絡，以及新中國成立前我黨革命根據(jù)地時期的政區(qū)體制，探索這一特殊時期縣轄政區(qū)設置與管理體制。并總結各時期縣轄政區(qū)的特點與發(fā)展演變的規(guī)律：城鄉(xiāng)分治與地方自治。 第4章，對新中國縣轄政區(qū)體制進行分階段考察，探討新中國各個時期縣轄政區(qū)體制演進規(guī)律，并對縣轄政區(qū)的城市化趨勢和管理幅度擴大與層級減少等問題進行了深入探討。同時闡述了目前我國縣轄政區(qū)(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))體制的現(xiàn)狀和存在的問題，并分析了我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的不適應性與

13、縣轄政區(qū)改革的必要性。 第5章，針對我國面臨的WTO與全球化、城市化與信息化、我國政治民主化及新農村建設等新形勢，提出對未來我國縣轄政區(qū)的重新定位，通過分析指出未來我國縣轄政區(qū)(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級)體制改革方向：行政區(qū)劃建制多元化發(fā)展——創(chuàng)新縣轄市制度，實現(xiàn)縣—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)體制向縣—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市體制轉變；行政制度自治化發(fā)展——推行地方自治制度，實行縣轄鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng))、鎮(zhèn)、市自治。 第6章，本章分析了世界主要國家(如美國、日本、德國、法國)和

14、我國臺灣地區(qū)的市鎮(zhèn)制度(包括市鎮(zhèn)建制與管理權限等)，總結其經驗教訓，并對清末民初縣轄市體制探索進行了剖析，以期為我國縣轄政區(qū)體制改革提供經驗借鑒。 第7章，從“足履相適”原則、城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢、國家行政區(qū)劃體制整體改革的主要方向、公眾認知度調查，論述我國實行縣下轄市體制的可行性，并論述了未來縣轄市體制基本內容：設市體系——構建我國未來三級市制體系：直轄市、省轄市、縣轄市三級市制；設市模式——實行“城郊合治”管理理念下的“適度切塊

15、設市”模式；設市標準——合理擬定了縣轄市設置的標準；審批制度——確定未來我國縣轄市的審批程序與審批機構；并明確我國未來縣轄市的若干設置類型。 第8章，本章先從新中國中央與地方府際關系的演變，分析各歷史階段府際關系的特點及其規(guī)律，指出分權化是我國府際關系發(fā)展的必然趨勢。同時，本章還從我國各歷史時期地方鄉(xiāng)紳自治特點分析了中國自古并不缺乏地方自治的傳統(tǒng)，并結合我國近代以來地方政治現(xiàn)代化發(fā)展進程，指出我國未來行政體制走向地方自治是必然趨

16、勢，而縣轄政區(qū)自治可以先行一步。本章還闡述了實行縣轄政區(qū)自治的可能性與基本原則，并從鄉(xiāng)鎮(zhèn)市性質的認定、自治權限的劃分、及縣下自治的監(jiān)督機制等方面，初步構建我國縣轄政區(qū)管理新體制：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣轄市自治制度。第9章，分析了我國縣轄政區(qū)體制改革即創(chuàng)新縣轄市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自治的諸多制約性因素與障礙，提出我國縣轄政區(qū)體制改革的主要配套措施。 第10章，通過對一些典型案例的解剖，以期對我國縣轄政區(qū)體制改革有更為直觀、更為具體的認識。 結語部