政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度立法問題研究.pdf

1、公平正義是人類社會的基本訴求，也是人類終極性價值觀之一，正如柏拉圖在其《共和國》一書中所指出的，“正義存在于社會有機(jī)體各個部分間的和諧關(guān)系之中”，任何一項法律制度都必須建立在公平正義的基礎(chǔ)上，才能促進(jìn)整個社會的健康發(fā)展。政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，在均衡地區(qū)間財力差異和促進(jìn)地區(qū)公共服務(wù)均等化的過程中發(fā)揮著重要作用，業(yè)己成為許多國家公共財政的重要特征。我國是一個地域遼闊，政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的大國，為解決社會公平問題，縮小地區(qū)差距以構(gòu)建和諧

2、社會，就更應(yīng)充分發(fā)揮政府間轉(zhuǎn)移支付的重要作用，這也體現(xiàn)了對法的終極價值的追求。因此，加快推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度立法，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，已成為當(dāng)務(wù)之急?；诖?，筆者試圖在分析政府間轉(zhuǎn)移支付制度基本理論和相關(guān)法理的基礎(chǔ)上，吸收與借鑒發(fā)達(dá)國家對轉(zhuǎn)移支付行為在立法和制度設(shè)計等方面的一些有益做法，力圖在借鑒學(xué)術(shù)界前輩研究成果的基礎(chǔ)上，對以上問題闡發(fā)一些個人見解。 本文共包括導(dǎo)論、正文和結(jié)束語三大部分。其中，正文部分

3、分為四章，全文從基礎(chǔ)理論入手，分析了政府間轉(zhuǎn)移支付體制的涵義、性質(zhì)和理論基礎(chǔ)，討論了我國政府間轉(zhuǎn)移支付體系的立法現(xiàn)狀及存在的問題，然后在對政府間轉(zhuǎn)移支付體系國際比較的基礎(chǔ)上提出了我國政府間轉(zhuǎn)移支付法律體系架構(gòu)的初步設(shè)想。 導(dǎo)論部分主要交代了論文的寫作背景，國內(nèi)外文獻(xiàn)回顧，本文的邏輯結(jié)構(gòu)及研究重點和難點，本文的創(chuàng)新。正文部分是論文的主體，對我國政府間轉(zhuǎn)移支付體系存在的問題及重新架構(gòu)提出了自己的思路和建議。結(jié)束語部分則簡單總結(jié)了全文

4、，并指出了文章不足之處。 第一章簡要分析了轉(zhuǎn)移支付的涵義及其存在的理論基礎(chǔ)，接著提出了我國政府間轉(zhuǎn)移支付立法的必要性和迫切性。(1)對政府間轉(zhuǎn)移支付制度的定義進(jìn)行了界定，闡述了這一制度對彌補(bǔ)地方財政收支差額，維持整個國家各個地方財政負(fù)擔(dān)的公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造全國統(tǒng)一市場、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定具有的重大意義。(2)分析了政府間轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。(3)詳細(xì)闡述了轉(zhuǎn)移支付制度的法理學(xué)基礎(chǔ)，即根據(jù)公平正義原則，作為一國公民，在享受政府

5、提供的公共服務(wù)方面應(yīng)該享有平等的權(quán)利。(4)分析了我國轉(zhuǎn)移支付制度立法的必要性，即轉(zhuǎn)移支付制度作為一種帶有強(qiáng)烈政治意義的經(jīng)濟(jì)手段，在我國這樣一個地域遼闊、民族眾多的大國中具有的特殊重要意義。 第二章在比較分析市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家政府間轉(zhuǎn)移支付情況的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡述了其對我國的借鑒和參考意義。(1)政府間轉(zhuǎn)移支付體制作為一項政治制度，其建立本身需要一定的政治經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境，同時還要受到包括民族心理、文化傳統(tǒng)等因素的制約，在世界范圍內(nèi)并

6、沒有一個統(tǒng)一的模式，在制度設(shè)計和立法的過程中也各具特色。美國轉(zhuǎn)移支付立法的一個重要特點就是以因素法為基礎(chǔ)設(shè)計了比較科學(xué)的、將多種因素包括在內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)的計算公式，以均等各地的財政潛力；澳大利亞轉(zhuǎn)移支付立法則以其考慮因素最為全面、設(shè)計最為復(fù)雜著稱，并成立了一個獨立于政府之外的咨詢機(jī)構(gòu)來進(jìn)行協(xié)調(diào)；加拿大在收入均等化的計算中，沒有考慮各地不同的需求因素，因而產(chǎn)生了一個專門的加拿大援助計劃；德國轉(zhuǎn)移支付立法在進(jìn)行明確的事權(quán)、財權(quán)劃分的基礎(chǔ)上

7、，建立起了富有特色的縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度；日本由于屬于中央集權(quán)比較嚴(yán)重的國家，因而實行的是全覆蓋式的縱向轉(zhuǎn)移支付體制。(2)政府間的轉(zhuǎn)移支付制度作為市場經(jīng)濟(jì)國家處理政府間財政關(guān)系的普遍做法和基本方式，在不同的國家間存在一些具有共性或代表性的東西。從制度基礎(chǔ)準(zhǔn)備看，各國的轉(zhuǎn)移支付制度都要以建立在明晰各級政府事權(quán)和財權(quán)基礎(chǔ)上的徹底的分稅制為基礎(chǔ)；從立法原則來看，各國政府間轉(zhuǎn)移支付體制在立法時都體現(xiàn)了“公平優(yōu)先，效率兼顧”的原則；從政策作用

8、目標(biāo)看，各國政府間轉(zhuǎn)移支付制度都具有明確的政策意圖和針對性，在制度設(shè)計方面都強(qiáng)調(diào)要與其具體國情相適應(yīng)；從總量規(guī)?？?，各國的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模都比較大，而且資金來源都比較穩(wěn)定；從資金分配方式看，各國的轉(zhuǎn)移支付體制都具有公式化和規(guī)范化、法制化特征，多數(shù)國家都通過建立專門的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理。 第三章簡要回顧了我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度方面的立法情況和現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付體制存在的問題。(1)目前我國尚未制定關(guān)于政府間轉(zhuǎn)移支付制度的專門法律，有關(guān)政府

9、間轉(zhuǎn)移支付方面內(nèi)容的法律規(guī)范散見于全國人大制定的《中華人民共和國預(yù)算法》和國務(wù)院及財政稅務(wù)部門出臺的一系列文件等相關(guān)法規(guī)與規(guī)章之中。(2)現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年開始實行的分稅制財政管理體制的基礎(chǔ)上建立起來并在近幾年逐步得到完善的。1994年的財稅體制改革，國務(wù)院在重新劃分中央和地方財政收入的基礎(chǔ)上，相應(yīng)調(diào)整了原有的財政包干體制下的轉(zhuǎn)移支付形式，建立了中央政府對地方政府的稅收返還制度，初步形成了以稅收返還、體制補(bǔ)助、專項補(bǔ)

10、助等為主要內(nèi)容的政府間轉(zhuǎn)移支付體系。之后幾年，為配合中央其他政策的實施，又相繼建立了諸如調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、社會保障轉(zhuǎn)移支付等多種形式的轉(zhuǎn)移支付。(3)現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是一種過渡性的制度，既不規(guī)范又帶有較深的舊體制的烙印，經(jīng)過多年的運(yùn)行，這一制度已經(jīng)暴露出了越來越多的問題，難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，需要及時立法加以完善。 在以上三章的基礎(chǔ)上，第四章首先分析了財政法定主義原則的具體涵義，并以此為起點，分別從我國政府