我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的績(jī)效研究.pdf

1、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)政管理體制一個(gè)重要組成部分，其實(shí)施的效果決定著財(cái)政管理體制的實(shí)施效果，它的效果主要反映在對(duì)財(cái)政縱向平衡和橫向平衡調(diào)節(jié)的績(jī)效上及公共產(chǎn)品外溢性的彌補(bǔ)上。對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的研究國(guó)內(nèi)外不缺乏，但是用量化指標(biāo)來(lái)衡量制度的方法尚不完善，因此本文的特色在于研究角度的選擇，首先定位于制度績(jī)效的分析，再聚焦在縱向平衡和橫向平衡效應(yīng)兩個(gè)方面的績(jī)效分析。 本文運(yùn)用規(guī)范研究與實(shí)證研究、定量分析與定性分析相結(jié)合的研究方法，對(duì)財(cái)政

2、轉(zhuǎn)移支付制度理論思考、中外制度發(fā)展?fàn)顩r比較及影響財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度績(jī)效發(fā)揮的因素方面進(jìn)行定性分析。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在調(diào)節(jié)縱向平衡與橫向平衡兩個(gè)方面的績(jī)效研究環(huán)節(jié)中采用定量分析，通過(guò)歷史數(shù)據(jù)與截面數(shù)據(jù)做大量的實(shí)證分析，其中大部分借助統(tǒng)計(jì)分析軟件進(jìn)行分析，以圖表等形式將結(jié)果直觀地展現(xiàn)出來(lái)。 本文的研究思路是：從財(cái)政理論關(guān)于財(cái)政縱向平衡、橫向平衡的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理思考出發(fā)，對(duì)中外政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行定性的比較研究，再通過(guò)對(duì)采集的大量相

3、關(guān)數(shù)據(jù)做財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度績(jī)效的實(shí)證研究，著重分析我國(guó)在進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前后的財(cái)政縱向與橫向平衡狀況，然后揭示出影響財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度績(jī)效發(fā)揮的因素，最后針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題提出一些對(duì)策建議，其中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的績(jī)效實(shí)證研究是本文的主體。全文分為八章，通過(guò)前六章的分析研究可以得出以下結(jié)論： 1.我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的縱向財(cái)政平衡績(jī)效較高。我國(guó)1994年實(shí)行了分稅制改革后，分稅制財(cái)政管理體制國(guó)家固有的中央與地方財(cái)政結(jié)構(gòu)縱向失衡的問(wèn)

4、題呈現(xiàn)出來(lái)。在進(jìn)行了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之后，這種局面有較大改變：(1)地方財(cái)政自給能力大大提高。1994年后，地方財(cái)政自給能力降低，地方財(cái)政憑本級(jí)收入僅能應(yīng)付60﹪左右的支出需求，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度使財(cái)政資金從中央轉(zhuǎn)移到地方極大地提高了地方支出能力，起到了緩解地方財(cái)政困難的作用；(2)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)得以改善。轉(zhuǎn)移支付前地方收支嚴(yán)重錯(cuò)位，支出比重大而收入比重小，進(jìn)行了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后，地方財(cái)政凈收入占比與本級(jí)支出占比的比值近似于1，地方能完全負(fù)擔(dān)地方

5、的本級(jí)支出，地方財(cái)政的“結(jié)構(gòu)性赤字”得到了彌補(bǔ)，兩級(jí)財(cái)政收支占比的不對(duì)稱局面得以改善；(3)與1994年前相比，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)力度明顯加大。 2.我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的橫向財(cái)政平衡績(jī)效較低。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的橫向平衡效應(yīng)是指轉(zhuǎn)移支付制度在平衡地區(qū)間公共財(cái)政能力差距方面所發(fā)揮的作用，但我國(guó)目前這項(xiàng)制度的橫向平衡績(jī)效卻相當(dāng)?shù)停?1)人均財(cái)政支出變異系數(shù)總是小于人均財(cái)政收入變異系數(shù)，說(shuō)明在進(jìn)行中央向地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后，全國(guó)各地區(qū)的財(cái)

6、政能力差異縮小了，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在橫向平衡方面確實(shí)發(fā)揮了作用；(2)分稅制以來(lái)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前各地區(qū)的財(cái)政能力差異呈現(xiàn)拉大的趨勢(shì)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度只在一定程度上彌補(bǔ)了落后地區(qū)收支差額，沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上促使落后地區(qū)提高本級(jí)可支配的財(cái)政能力，縮小地區(qū)間的財(cái)政能力差異的橫向效應(yīng)并未真正發(fā)揮出來(lái)；(3)與分稅制前相比，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)間財(cái)政能力差異方面的橫向平衡績(jī)效是低于改革前的；(4)從歷年的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在橫向平衡績(jī)效變化趨勢(shì)來(lái)看，1994年

7、比較小，從1997年開(kāi)始績(jī)效有較明顯的提高，說(shuō)明財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)行之初，其橫向平衡效應(yīng)未能有效發(fā)揮，經(jīng)過(guò)幾年的調(diào)整后又有所加強(qiáng)。 3.影響財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度績(jī)效的幾大因素：(1)資金分配標(biāo)準(zhǔn)不合理。目前只有一般性轉(zhuǎn)移支付是按“因素法”，采用客觀公式來(lái)計(jì)算的，分配方法較為合理，在實(shí)踐中具有橫向平衡的正效應(yīng)，其它方式的轉(zhuǎn)移支付采用“基數(shù)法”，存在主觀臆斷性，因而績(jī)效也較低；(2)結(jié)構(gòu)形式不合理，均等化功能弱。一方面，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)

8、移支付資金結(jié)構(gòu)中占絕對(duì)多數(shù)的稅收返還是維護(hù)既得利益的，不能有效地發(fā)揮調(diào)節(jié)省際間財(cái)政差異的作用，而有均等化功能的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付卻受制于其較小的規(guī)模，績(jī)效大打折扣；另一方面，盡管中央財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付明顯向中、西部地區(qū)傾斜，但是中央財(cái)政向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移的全部財(cái)力中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)所占數(shù)量仍然具有明顯優(yōu)勢(shì)；(3)轉(zhuǎn)移支付資金總規(guī)模較少。目前中央可支配的、能用于平衡各級(jí)政府財(cái)政差異的財(cái)力非常有限；(4)資金使用不規(guī)范，隨意性強(qiáng)，主要是挪用與

9、擠占情況嚴(yán)重，特別是(專(zhuān))項(xiàng)補(bǔ)助的“專(zhuān)款專(zhuān)用”難以完全兌現(xiàn)；(5)轉(zhuǎn)移支付形式過(guò)多，相互間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制；(6)地方轉(zhuǎn)移支付制度體系建設(shè)不完善。(7)缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監(jiān)督機(jī)制不健全。 針對(duì)如何提高我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的績(jī)效(主要針對(duì)財(cái)政的橫向平衡)，筆者提出了部分對(duì)策建議：(1)采用科學(xué)客觀的標(biāo)準(zhǔn)分配資金，用“因素法”替代“基數(shù)法”，在更大的范圍內(nèi)適用“因素法”，根據(jù)因素來(lái)衡量各地的財(cái)政地位，以公式化的形式確

10、定各地的轉(zhuǎn)移支付額，從而提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見(jiàn)性和客觀公正性，同時(shí)，有必要加快建立政府統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)，完善基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，提高政府統(tǒng)計(jì)信息的質(zhì)量；(2)明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，合理調(diào)整資金結(jié)構(gòu)。我國(guó)應(yīng)將提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的橫向平衡績(jī)效作為重點(diǎn)，將轉(zhuǎn)移支付支出用于經(jīng)濟(jì)欠佳的省份在能源、交通、環(huán)保等基礎(chǔ)服務(wù)，教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)撫恤和社會(huì)福利、社會(huì)保障補(bǔ)助等事業(yè)。按照橫向平衡績(jī)效發(fā)揮效果的順序合理地調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的資金結(jié)構(gòu)

11、，建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合，以其它轉(zhuǎn)移支付作補(bǔ)充的轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)；(3)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付資金形式，加強(qiáng)相互間的協(xié)調(diào)性；(4)建立轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督機(jī)制，建立轉(zhuǎn)移支付的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算、決算和滾動(dòng)式的中長(zhǎng)期計(jì)劃，由各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)編制專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算、決算計(jì)劃，報(bào)同級(jí)人大審查批準(zhǔn)，再由各級(jí)財(cái)政部門(mén)組織執(zhí)行預(yù)算，并根據(jù)各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的不同特點(diǎn)，相應(yīng)制定不同形式的監(jiān)督機(jī)制；(5)建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)和考核制度。根據(jù)目前轉(zhuǎn)移支付資金