農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護問題研究——以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為背景.pdf

1、我國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進程中，耕地面積日益銳減，嚴重威脅到國家糧食安全，為此，國務(wù)院提出了“十八億畝”耕地保護紅線，依靠占用耕地來滿足建設(shè)用地需求受到國家層面的制約。面對嚴格的耕地保護和城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給不足的矛盾，中央政府制定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是通過拆舊（農(nóng)村建設(shè)用地）建新（城鎮(zhèn)建設(shè)用地）、土地復(fù)墾，實現(xiàn)耕地總量不變、耕地面積不減少和土地質(zhì)量不降低，使用地布局趨于合理化。促進粗放利用的農(nóng)村宅基地退出

2、成為各地方政府實施掛鉤政策的主要內(nèi)容。由于宅基地承載著農(nóng)民的庭院農(nóng)業(yè)經(jīng)營、農(nóng)民的生存居住保障、低成本的生活方式。在我國社會保障還不健全的背景下，農(nóng)村宅基地被大部分農(nóng)民視為最后一道生存保障屏障。各級政府在推進宅基地退出中理應(yīng)遵循“自愿”、“有償”原則，實現(xiàn)退地農(nóng)民安居樂業(yè)。然而，在當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施過程中，農(nóng)民作為宅基地退出的主體，其權(quán)益并沒有得到有效的保護，農(nóng)民在各地方政府推進的農(nóng)村宅基地退出中權(quán)益受損問題普遍存在。目前，城鄉(xiāng)

3、建設(shè)用地增減掛鉤背景下宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益問題引起了政府高度重視，它己經(jīng)成為影響我國新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。因此，研究宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護問題，無疑對維護農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村社會穩(wěn)定，推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展都要重要的意義。
　　論文按照“提出問題——構(gòu)建理論基礎(chǔ)——實證分析——根源探究——政策設(shè)計”這一邏輯思路展開，運用理論分析、規(guī)范分析、案例分析、實證分析和博弈分析等研究方法，對農(nóng)村宅基地退出權(quán)益保護問題進行了較為詳細地研究

4、。根據(jù)這一分析思路，論文分別從理論研究、實證分析、對策建議三個層面進行論述，構(gòu)成論文的基本內(nèi)容如下:
　　第一部分為理論研究。首先運用規(guī)范分析的方法，對本文研究對象的內(nèi)涵進行了全面界定。從宅基地退出主體、客體、形式對宅基地退出的內(nèi)涵進行清晰界定，同時對農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)涵進行了全面界定，確定了本文研究的范圍。其次選擇了與該研究相關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)理論、效率公平理論以及博弈理論，并對這些理論在宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護的應(yīng)用進行簡要分析，這對

5、后續(xù)研究是重要的理論借鑒。
　　第二部分系統(tǒng)分析了當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出的現(xiàn)狀及對農(nóng)民權(quán)益的影響。首先闡述宅基地退出的制度基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)以及政策基礎(chǔ)，介紹了我國實踐中出現(xiàn)的宅基地退出代表模式的具體做法和各自的特點，在此基礎(chǔ)上抽象概括出當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出的總體特征和存在的共同問題。其次，在對我國農(nóng)村宅基地制度所蘊含的土地權(quán)益、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤政策所承載的土地權(quán)益以及我國宅基地的功能所包涵的土地權(quán)益的解讀和分析的基礎(chǔ)上，界定了農(nóng)村宅基

6、地退出中農(nóng)民土地權(quán)益的具體內(nèi)涵。并結(jié)合我國宅基地退出主要模式，分析宅基地退出如何影響農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益、政治權(quán)益、社會權(quán)益。
　　第三部分實證分析了宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益的變化。本文借鑒AmartyaSen的可行性能力理論，分別從經(jīng)濟狀況、居住狀況、保障狀況、社區(qū)狀況和心理狀況五個方面構(gòu)建反映農(nóng)民權(quán)益測度的一級指標(biāo)體系，選取農(nóng)業(yè)收入、非農(nóng)收入、日常消費支出、人均居住面積、住房結(jié)構(gòu)、住房質(zhì)量、人均耕地面積、就業(yè)機會、社會保險的提供情況、治安

7、狀況、衛(wèi)生狀況、交通出行情況、教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、經(jīng)濟滿意度、生活滿意度16個二級指標(biāo)，利用對重慶市九龍坡區(qū)323戶“退地上樓”的農(nóng)民的調(diào)查數(shù)據(jù)，運用統(tǒng)計描述和模糊數(shù)學(xué)的評價法對宅基地退出中農(nóng)戶權(quán)益問題進行測度。實證研究結(jié)果表明，現(xiàn)階段農(nóng)民宅基地退出實現(xiàn)集中居住，極大地改善了農(nóng)民的住房條件和居住環(huán)境，但是伴隨著農(nóng)民居住方式的改變，農(nóng)民生產(chǎn)生活方式發(fā)生了必然變化，在此過程中農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益、社會權(quán)益、保障權(quán)益都不同程度地受損。尤其是經(jīng)濟權(quán)益

8、和社會權(quán)益受損更嚴重。
　　第四部分根據(jù)實證研究結(jié)果，結(jié)合農(nóng)民宅基地權(quán)益受損的事實，從不同主體的利益博弈、我國宅基地產(chǎn)權(quán)制度等視角闡述了農(nóng)民土地權(quán)益受損的經(jīng)濟和制度原因。通過構(gòu)建博弈模型分析了宅基地退出中農(nóng)民與地方政府的利益博弈。在博弈分析的過程中，采用了從簡單到復(fù)雜的原則，層層放寬博弈假設(shè)，揭示了博弈分析下農(nóng)民權(quán)益受損的主要原因在于:(1)地方政府的行為缺乏有效的約束和監(jiān)督。在沒有任何約束和監(jiān)督的情況下，地方政府由于自身擁有特權(quán)

9、以及身份的多重性，往往會做出優(yōu)先保護自身利益的行為而致使農(nóng)民權(quán)益受損。(2)農(nóng)民缺乏維權(quán)意識和維權(quán)能力。在農(nóng)民與地方政府的討價還價過程中，地方政府憑借其政策制定的“優(yōu)先權(quán)”，往往首先拋出實現(xiàn)自身退出收益最大化的方案，然后視農(nóng)民的反應(yīng)做出政策調(diào)整。在中國現(xiàn)行的政治體制和權(quán)力架構(gòu)下，農(nóng)民在政治上處于弱勢群體的地位，同時由于文化程度低下致使他們維權(quán)意識和維權(quán)能力不足。在整個博弈過程，農(nóng)民由于無權(quán)無勢，始終處于博弈的弱勢地位，無法與地方政府的強

10、勢進行討價還價而導(dǎo)致農(nóng)民各方面權(quán)益得不到有效保護。從農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度來看，宅基地所有權(quán)主體不明確、農(nóng)村居民享有的宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完善等方面造成農(nóng)民土地權(quán)益的受損。
　　第五部分為研究結(jié)論和政策建議。梳理和總結(jié)前文的理論和實證分析結(jié)論，根據(jù)研究結(jié)論從完善宅基地產(chǎn)權(quán)制度、轉(zhuǎn)變政府角色與規(guī)范政府行為、提升農(nóng)民主體地位等方面提出了相應(yīng)的政策建議。
　　本文可能的創(chuàng)新點:(1)嘗試對所研究的內(nèi)容“農(nóng)村宅基地退出和農(nóng)民土地權(quán)益”內(nèi)涵進

11、行清晰界定。本文研究內(nèi)容涉及到兩個核心概念，在研究前，需對概念有清晰的界定。本文從退出主體、客體、形式、目的對宅基地退出概念進行了明確界定。解讀和分析我國宅基地制度所蘊含的權(quán)益，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策所承載的農(nóng)民權(quán)益以及基于農(nóng)村宅基地功能所包涵的權(quán)益的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益內(nèi)涵界定為經(jīng)濟權(quán)益、政治權(quán)益和社會權(quán)益的綜合。(2)構(gòu)建博弈模型分析了農(nóng)民與地方政府的利益博弈行為，揭示農(nóng)民權(quán)益受損的經(jīng)濟社會原因。(3)以森(Se