排污權(quán)交易法律規(guī)制研究.pdf_第1頁
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文檔簡介

1、在環(huán)境管理制度中,排污權(quán)交易制度屬于利用市場機制調(diào)動排污單位積極性的一種污染治理手段。排污權(quán)既具有公權(quán)屬性,又具有私權(quán)屬性。建立排污權(quán)交易制度,初衷是為了充分彰顯排污權(quán)的財產(chǎn)性私權(quán)屬性,發(fā)揮市場在環(huán)境容量資源配置中的決定性作用,提高環(huán)境保護的效率。基于此目的,排污權(quán)交易制度設(shè)計中限制政府公權(quán)力對交易過程的過度干預(yù)成為關(guān)鍵。但是,排污權(quán)交易制度的運行,離不開公權(quán)力的對交易行為的行政管理。在依法治國,建立生態(tài)文明的視野下,法律對排污權(quán)交易的

2、規(guī)制是應(yīng)有之義。本文所言的規(guī)制,既包括對排污單位交易行為的規(guī)制,也包括對環(huán)保部門行政行為的規(guī)制。
  第一部分“緒論”概要分析了相關(guān)研究背景和排污權(quán)交易法律規(guī)制的國內(nèi)外研究現(xiàn)狀。隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展,在經(jīng)濟迅猛增長、物質(zhì)財富快速積累的同時,污染物排放量日益增多,環(huán)境污染不斷加劇,生態(tài)文明面臨著嚴峻形勢。國家為了保障公民的環(huán)境權(quán)利,探索建立排污權(quán)交易法律制度。從上世紀90年代試點排污權(quán)交易制度至今,已經(jīng)過去了20多個年頭,但

3、仍未達到我們的預(yù)期。為什么排污權(quán)交易制度在美國、碳排放權(quán)交易制度在歐盟能夠取得巨大成功,獲得經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、社會效益的多贏,而我國排污權(quán)交易制度的實施卻不盡如人意,這個問題時時困擾著筆者?;赝蛲馀盼蹤?quán)交易的歷史,回顧我國排污權(quán)交易試點的實踐,總結(jié)他人成功經(jīng)驗,反思自己失敗教訓(xùn),結(jié)合中國國情,探索構(gòu)建具有中國本土特色的排污權(quán)交易制度,成為寫作本論文的動機。該部分綜述了國內(nèi)外在排污權(quán)交易基本理論、排污權(quán)初始分配、排污權(quán)交易中政府作用方

4、面的研究成果,為論文下一步展開研究奠定基礎(chǔ)。
  第二部分“排污權(quán)交易法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)”論述了排污權(quán)交易規(guī)制的理論基礎(chǔ)。首先分析排污權(quán)的內(nèi)涵。認為應(yīng)然意義上的排污權(quán)是人類在生產(chǎn)和生活中向環(huán)境排放適量污染物的權(quán)利,屬于法理上的權(quán)利;實然意義上的排污權(quán),是指基于排污單位的申請,政府授予其對環(huán)境容量的使用權(quán),屬于法律確認的實體權(quán)利。其次,論述排污權(quán)的法律屬性。關(guān)于排污權(quán)的法律屬性,學(xué)界有自然資源使用權(quán)說、準物權(quán)說、自然資源占有權(quán)說,總

5、而言之,將排污權(quán)界定為物權(quán),反映了大陸法系財產(chǎn)制度的特征。本質(zhì)上,排污權(quán)是工具性財產(chǎn)權(quán)。對排污單位而言,賦予排污權(quán)財產(chǎn)性權(quán)利,可以調(diào)動治理污染的積極性和主動性;對政府而言,排污權(quán)交易僅僅是環(huán)境管理的一種手段和工具,如果不是為了提高環(huán)境管理的效率,就不可能賦予排污單位私權(quán)利。第三,論述了排污權(quán)交易的理論依據(jù),包括經(jīng)濟學(xué)理論中的庇古理論、科斯定理、資源稀缺理論和哈丁“公有地悲劇”,還包括管理學(xué)理論中的“以市場為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)”理論和制度變

6、遷理論。
  第三部分“中外排污權(quán)交易法律規(guī)制的實踐歸納”首先分析了美國排污權(quán)交易制度,歸納出美國排污權(quán)交易制度成功的原因在于:一是排污權(quán)交易范圍廣,參與主體數(shù)量多;二是完善的法律法規(guī)體系為排污權(quán)交易奠定法律基礎(chǔ);三是精確的污染物自動監(jiān)測設(shè)備為排污權(quán)交易提供有力的技術(shù)支撐;四是政府對排污權(quán)交易施以最小限度的干預(yù),發(fā)揮排污單位市場主體的作用,提高了交易效率。其次分析了歐盟碳排放權(quán)交易對全球溫室氣體控制的貢獻:一是歐盟碳排放權(quán)交易化解

7、了《京都議定書》的危機,引領(lǐng)全球溫室氣體減排行動;二是歐盟建立了全球最大的碳排放權(quán)交易市場;三是歐盟碳排放權(quán)交易建立了環(huán)境治理的新范式。歐盟碳排放權(quán)交易給人帶來深刻啟示:一是健全的法律制度是碳排放交易的法律基礎(chǔ);二是嚴厲的懲罰措施是碳排放權(quán)交易實施的制度保障。歐盟對超總量排放不僅給予經(jīng)濟處罰,還從下一年度的總量配額中扣除超標數(shù)量的配額;三是成熟的自動監(jiān)控系統(tǒng)提高了歐盟監(jiān)管的效率;四是成熟的市場機制是碳排放權(quán)交易的社會基礎(chǔ)。第三,回溯了我

8、國排污權(quán)交易試點實踐。雖然從總體上來看,排污權(quán)交易制度未達到預(yù)期目的,但通過地方的試點工作取得了一定經(jīng)驗:一是逐步建立了總量控制制度和排污許可證制度,為排污權(quán)交易的進行提供了前提和基礎(chǔ);二是初步樹立了排污權(quán)有價的理念;三是制定了地方排污權(quán)交易法規(guī)、政府規(guī)章和政策;四是通過交易實踐,催生了一批專業(yè)的排污權(quán)交易機構(gòu)。目前我國排污權(quán)交易制度仍存在諸多問題,制約著其在環(huán)境規(guī)制中作用的發(fā)揮:一是法律體系不健全,缺乏國家層面的排污權(quán)交易立法,造成交

9、易行為無法可循、無章可守;二是排污權(quán)交易市場不活躍,排污單位普遍存在惜售心理,交易動機不足;三是總量控制缺乏科學(xué)性和連貫性,地方政府為了經(jīng)濟增長隨意突破總量控制指標,或者通過玩弄數(shù)字游戲完成減排任務(wù),動搖排污單位對排污權(quán)交易制度的信心;四是環(huán)境監(jiān)管手段不能滿足排污權(quán)交易規(guī)制的要求,主要表現(xiàn)在污染源自動監(jiān)控范圍小、交易平臺對現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用不足等方面。究其原因,主要在于人類中心主義理念根深蒂固,生態(tài)文明理念被擠壓生存空間。在人類中心理

10、念的支配下,經(jīng)濟發(fā)展成為唯一的硬道理,環(huán)境保護寫在紙上,掛在墻上,說在嘴上,最終落實不到行動上;環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新意識不足,創(chuàng)新能力不強,制造的自動監(jiān)控設(shè)備精密性、穩(wěn)定性差,不能為環(huán)境管制提供準確可靠的自動監(jiān)控數(shù)據(jù),滿足不了環(huán)境管理的需要;我國市場經(jīng)濟處于較低水平,交易意識、競爭意識不強,導(dǎo)致排污單位之間排污權(quán)交易不活躍,社會污染治理成本未能降低,與此同時,政府主導(dǎo)的有償使用強力推進,偏離了制度設(shè)計的方向。
  第四部分“排污權(quán)交易法律

11、規(guī)制的要素構(gòu)成”論述了排污權(quán)交易法律規(guī)制的構(gòu)成要素,主要包括污染物總量控制、排污權(quán)初始分配和排污權(quán)二級市場交易。法律對排污權(quán)交易的規(guī)制,首先體現(xiàn)在污染物總量控制,沒有總量控制,就不可能使環(huán)境容量成為稀缺資源,排污權(quán)就失去買進和賣出的基礎(chǔ)。因此,污染物總量控制是排污權(quán)交易的前提??偭靠刂品譃槿萘靠偭亢湍繕丝偭?,容量總量體現(xiàn)總量控制的科學(xué)性和合理性,需要科學(xué)技術(shù)的支撐,目前準確計算容量總量的科技水平還滿足不了實際的需要。目標總量相對比較可行

12、性,是目前污染物總量控制的權(quán)宜之計。排污權(quán)初始分配是排污權(quán)交易規(guī)制的另一內(nèi)容,涉及環(huán)境容量資源的配置原則、配置規(guī)則和配置方式。初始分配原則包括公平公正原則、信息公開原則、效率最優(yōu)原則和總量控制原則。初始分配規(guī)則包括既往占有和當前占有,既往占有反映了排污單位生產(chǎn)過程的歷史環(huán)境外部性,表明排污單位對環(huán)境污染的歷史貢獻量,當前占有反映了排污單位生產(chǎn)過程的當前環(huán)境外部性,表明排污單位對環(huán)境污染的當前貢獻量。初始分配方式包括免費分配和有償分配,免

13、費分配可以減小排污權(quán)分配的外部阻力,但忽略了排污權(quán)的價值,有償分配會遭遇來自排污單位的外部阻力,但體現(xiàn)了環(huán)境容量有價的理念。在環(huán)境污染日益嚴峻的形勢下,環(huán)境容量的有償使用成為必然趨勢。需要強調(diào)的是,排污權(quán)有償使用的法律規(guī)制應(yīng)和其他現(xiàn)有環(huán)境管理制度諸如排污費征收制度和即將實施的環(huán)境污染稅制度做好銜接。實行排污許可的排污單位在繳納排污權(quán)有償使用費后應(yīng)免除繳納排污費或環(huán)境污染稅的義務(wù),未實行排污許可的排污單位以排放污染物的數(shù)量為基礎(chǔ),根據(jù)有關(guān)

14、法律法規(guī)上繳排污費或環(huán)境污染稅,因為無論是排污權(quán)有償使用費或排污費、環(huán)境污染稅,都是基于治理環(huán)境污染的成本計算的,如果雙重收費或稅,缺少法律正當性,是公權(quán)力恣意妄為的表現(xiàn)。排污單位之間排污權(quán)的交易是排污權(quán)交易制度的核心,沒有活躍的排污權(quán)交易二級市場,排污權(quán)交易制度就異化為政府對排污單位的收費行為和斂財手段。排污單位之間的富余排污指標的出讓和受讓,合同是關(guān)鍵。排污權(quán)交易法律關(guān)系不同于傳統(tǒng)的民事法律關(guān)系,法律關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容都有其特殊

15、之處,排污權(quán)交易合同的成立、生效和效力亦不同于傳統(tǒng)的民事合同。政府對排污權(quán)交易的管制,應(yīng)做到不越位、不缺位,基本原則是對交易過程施以最低限度干預(yù),尊重排污單位的市場主體地位,激發(fā)其交易的積極性和主動性,發(fā)揮市場在排污權(quán)配置中的決定性作用。
  第五部分“我國排污權(quán)交易法律規(guī)制的完善路徑”提出了完善我國排污權(quán)交易法律規(guī)制的措施。我國排污權(quán)交易試點歷經(jīng)20多年效果不盡如人意,問題的癥結(jié)在于我國不成熟的市場經(jīng)濟(社會基礎(chǔ))、社會對污染源

16、自動監(jiān)控系統(tǒng)和自動監(jiān)控數(shù)據(jù)缺乏信任(科技基礎(chǔ))、規(guī)制排污權(quán)交易的法律法規(guī)標準體系不健全(法律基礎(chǔ))。針對現(xiàn)實問題,筆者從制度移植的必要性和可行性展開分析,說明作為外來制度,排污權(quán)交易制度在我國實施是必要的和可行的。排污權(quán)交易在我國的坎坷經(jīng)歷表明,再好的經(jīng)濟法律制度要契合中國的本土化特征,形而上學(xué)式的法律制度移植只會導(dǎo)致水土不服。結(jié)合中國實際,提出了構(gòu)建排污權(quán)交易法律的建議。在環(huán)境管理實務(wù)中,污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)和自動監(jiān)控數(shù)據(jù)備受詬病,問題

17、的關(guān)鍵是法律規(guī)制不力。通過梳理污染源自動監(jiān)控的歷史和現(xiàn)狀,分析了自動監(jiān)控面臨的法律困境:一是自動監(jiān)控系統(tǒng)的法律地位受到質(zhì)疑;二是自動監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)的正當性受到質(zhì)疑;三是自動監(jiān)控數(shù)據(jù)的合法性受到質(zhì)疑。其原因在于自動監(jiān)控設(shè)施未經(jīng)過強制性檢定、自動監(jiān)控數(shù)據(jù)未經(jīng)過數(shù)據(jù)有效性審核、自動監(jiān)控數(shù)據(jù)質(zhì)量欠佳、排污單位干預(yù)自動監(jiān)控設(shè)施正常運行、環(huán)境監(jiān)控部門執(zhí)法不力。為發(fā)揮自動監(jiān)控數(shù)據(jù)在排污權(quán)交易中的作用,建議建立完善有關(guān)自動監(jiān)控的法律束、加強自動監(jiān)控設(shè)施運

18、行維護質(zhì)量管理、加大自動監(jiān)控設(shè)施違法打擊力度、構(gòu)建政府部門之間的聯(lián)動機制,確立自動監(jiān)控數(shù)據(jù)的法律地位和法律權(quán)威。針對排污權(quán)交易市場冷清,提出如下建議:擴大交易主體范圍,允許污染治理成本高的排污單位可以作為富余排污權(quán)的受讓者;取消排污權(quán)交易服務(wù)費和交易稅,減輕交易者負擔;實施排污權(quán)資產(chǎn)證券化,建立排污權(quán)抵押機制,為排污權(quán)交易者提供資金保證。在排污權(quán)交易制度設(shè)計中,重點是限制政府公權(quán)力,防止公權(quán)對私權(quán)的過度干預(yù),防止公權(quán)力的尋租行為。但是,

19、作為一種兼具公權(quán)和私權(quán)屬性的經(jīng)濟法律制度,政府在排污權(quán)交易中不可或缺,關(guān)鍵是定位準確。政府應(yīng)加強對排污權(quán)交易的事中和事后監(jiān)督,嚴厲懲罰交易中的違法行為。理想的制度設(shè)計是,扎緊法律制度的籠子,嚴格處罰超總量排污的行為,限制政府公權(quán)力對市場行為的干預(yù),留出富余排污權(quán)自由交易的出口,引導(dǎo)排污權(quán)交易市場的良性發(fā)展,通過激勵和約束雙重規(guī)制,高效率配置環(huán)境資源,降低社會邊際污染治理成本,為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展騰出環(huán)境容量空間。
  排污權(quán)交易制度運用

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