公用企業(yè)政府規(guī)制法律制度研究.pdf

1、公用企業(yè)提供與人們生產(chǎn)生活密切相關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù),涉及公共利益,具有公益性。同時(shí),公用企業(yè)是營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)組織,它在提供產(chǎn)品和服務(wù)同時(shí)要考慮自身的經(jīng)濟(jì)效益。如何以政府規(guī)制協(xié)調(diào)好公益性與營(yíng)利性的關(guān)系,促使公用企業(yè)以更好的發(fā)展提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)？本文通過對(duì)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家公用企業(yè)改革進(jìn)行考察,得知其中一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)就是“以法律制定為先導(dǎo)”。而我國(guó)在公用企業(yè)領(lǐng)域,長(zhǎng)期采用行政命令等手段進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理,導(dǎo)致政企不分、企業(yè)效率低下和政府規(guī)制缺乏有效的

2、法律制度支持等諸多弊端。對(duì)此,筆者認(rèn)為我們的政府規(guī)制應(yīng)從以行政命令為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑墒侄螢橹?通過完善立法來實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制。本研究主要內(nèi)容包括：
　?、殴闷髽I(yè)與政府規(guī)制概述。通過對(duì)一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)以及國(guó)內(nèi)部分學(xué)者關(guān)于公用企業(yè)概念的分析,指出我國(guó)公用企業(yè)是與公眾服務(wù)有關(guān),涉及公共利益,政府能夠直接或間接調(diào)控的,通過網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵設(shè)施(基礎(chǔ)設(shè)施)提供產(chǎn)品或服務(wù)的,營(yíng)利性的經(jīng)濟(jì)組織。它包括在供電、供水、供熱、供氣、電信、公共交通、郵政

3、和廣播電視等行業(yè)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)。同時(shí)比較了公用企業(yè)與國(guó)有企業(yè)、公用事業(yè)和自然壟斷行業(yè)的異同。隨后,談到了政府規(guī)制的概念與特點(diǎn),指出政府規(guī)制內(nèi)容包括:建立市場(chǎng)規(guī)則,完善市場(chǎng)秩序,為公用企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境等。
　?、茋?guó)外公用企業(yè)政府規(guī)制法律制度的考察。介紹了美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和日本四個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于公用企業(yè)政府規(guī)制的法律制度。20世紀(jì)80年代以來,這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)電信、電力、鐵路運(yùn)輸、管道燃?xì)夂妥詠硭?yīng)等自然壟斷行業(yè)實(shí)行了

4、重大的政府規(guī)制體制改革,積極引進(jìn)并不斷強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,打破了長(zhǎng)期以來政府或企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的格局,提高了經(jīng)濟(jì)效率。從中我們得到啟示,找出共通性經(jīng)驗(yàn):政府職能的重新定位;放松管制;民營(yíng)化改造;引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置專門化和法律制度的完善。
　　⑶我國(guó)公用企業(yè)政府規(guī)制法律制度的現(xiàn)狀考察。對(duì)我國(guó)電力行業(yè)、交通運(yùn)輸行業(yè)、郵政行業(yè)和電信行業(yè)的發(fā)展與改革作了簡(jiǎn)單介紹,從中可以看出我國(guó)目前的公用企業(yè)仍具有自然壟斷與行政性壟斷之特征。目前規(guī)范公

5、用企業(yè)的法律制度主要有基本法律、專門立法和行政法規(guī)三個(gè)層次。但由于我國(guó)公用企業(yè)政府規(guī)制中體制、法律和文化的原因,在公用企業(yè)政府規(guī)制中還存在著以下弊端:反壟斷配套法律制度不完善,作用有限;立法過于原則,缺乏可操作性;立法層次低,內(nèi)容滯后;缺乏有效監(jiān)管;責(zé)任追究機(jī)制不健全。
　?、任覈?guó)公用企業(yè)政府規(guī)制法律制度的重構(gòu)。制度重構(gòu)可以較好解決公用企業(yè)政府規(guī)制法律問題。本部分首先介紹了公用企業(yè)政府規(guī)制法律制度重構(gòu)的基本原則,即政企分開、引入競(jìng)

6、爭(zhēng)和公眾參與。政企分開是前提,引入競(jìng)爭(zhēng)是手段,公眾參與是保障。其次談到公用企業(yè)政府規(guī)制法律制度仍須采用基本立法、專門立法和行政法規(guī)三個(gè)層次的立法模式。要完善以反壟斷法為核心,包括《中華人民共和國(guó)反壟斷法》和《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的基本法律制度,及時(shí)調(diào)整各行業(yè)的單行立法。行政法規(guī)具有很強(qiáng)的操作性,但大多數(shù)仍為臨時(shí)性和過渡性的法律規(guī)范,而隨著《反壟斷法》的出臺(tái),現(xiàn)有的行政法規(guī)已經(jīng)不能夠保證基本法律和專門立法的實(shí)施,亟待健全和完善。

7、然后介紹了公用企業(yè)政府規(guī)制法律制度中的機(jī)構(gòu)設(shè)置。宏觀上，根據(jù)《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定,國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)、國(guó)務(wù)院規(guī)定的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門分別是反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)或執(zhí)法機(jī)構(gòu)。微觀上，行業(yè)專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中介組織都可以成為政府規(guī)制機(jī)構(gòu)。最后,提出完善公用企業(yè)政府規(guī)制法律制度的具體措施,即,大力推行新型的政企關(guān)系;完善立法;引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;政監(jiān)分開,確保有效監(jiān)管;完善責(zé)任追究制;建立公眾參與制

8、度。新型的政企關(guān)系要求政府從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀領(lǐng)域退出來,保持作為規(guī)制者的中立地位。完善立法要求及時(shí)修訂和完善現(xiàn)有行業(yè)立法與行政法規(guī),使之適應(yīng)《反壟斷法》出臺(tái)后規(guī)范公用企業(yè)的需要。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制指對(duì)公用企業(yè)中可競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)要放松管制和引入競(jìng)爭(zhēng)。政監(jiān)分開是在政企分開和政資分開的基礎(chǔ)上，把政府的政策制定和監(jiān)管兩個(gè)職能分開,保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,避免政策部門對(duì)監(jiān)管權(quán)進(jìn)行干預(yù)的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)。完善責(zé)任追究制指對(duì)公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)中存在的違法經(jīng)營(yíng)行為做出全面