當(dāng)代中國政府信任層級差異研究.pdf

1、政治生活源于人類的交互性需要。政府是社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，是規(guī)范權(quán)利義務(wù)、達(dá)致良政善治必需依賴的重要組織。隨著后工業(yè)社會的到來，各種地區(qū)和全球性問題呈現(xiàn)復(fù)雜性、交織性的特征，政府仍是人類迎接挑戰(zhàn)、搶抓機(jī)遇必須依賴的關(guān)鍵治理主體。“政府之惡”是困撓人類政治生活的一個(gè)持久命題，但在可以預(yù)見的將來，改革政府機(jī)構(gòu)，提高政府質(zhì)量，仍是實(shí)現(xiàn)“共同善”(common good)的務(wù)實(shí)之策。政府信任主要指公民認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)具有“做正確的事”(To

2、 do right things)的善意和能力，反映了公民對政府理念、行為和績效的認(rèn)可和支持。特定政府的信任狀況歸根結(jié)底取決于民眾對其抱有怎樣的希望和失望，將政府信任保持在一定水平的重要性不言而喻，它不僅涉及特定政府的政治合法性，更與政治共同體內(nèi)全體人民的福祉密切相關(guān)。歷史和現(xiàn)實(shí)反復(fù)表明，政府信任危機(jī)不僅易加劇公民與政府的不合作乃至對抗，更會導(dǎo)致政府強(qiáng)制力的頻繁使用，造成經(jīng)濟(jì)衰敗和社會動蕩，使政府和公民的關(guān)系陷入“負(fù)和游戲”（minus

3、-sum game）。
　　政府信任本質(zhì)為個(gè)體態(tài)度，有具體的指向和程度的強(qiáng)弱。政府信任的影響因素和發(fā)生機(jī)理需要從三個(gè)方面加以考慮:政府因素、個(gè)體因素和中介因素。政府因素主要指政府機(jī)構(gòu)的能力和善意，體現(xiàn)出受信方的可信性;個(gè)體因素主要指民眾的人格、需求和偏好等，反映了施信者的心理認(rèn)知特征;中介因素主要指影響個(gè)體心理認(rèn)知的信息環(huán)境，考察的是構(gòu)建政府可信性、影響個(gè)體心理認(rèn)知的媒介手段。國內(nèi)外相關(guān)研究表明，當(dāng)代中國的政府信任存在明顯的層級差

4、異，即政府層級越高，得到的信任越多;政府層級越低，得到的信任越少。考慮到政府信任是一種態(tài)度，個(gè)體之間或存在差異甚至截然相反，可以換一種方式理解這一政治現(xiàn)象，即在信任的“選舉市場”上，特定的上級政府較下級政府獲得更多的“信任票”（高層政府多于中層政府，中層政府又多于基層政府）——無論是信任者的人數(shù)規(guī)模還是施信者的信任強(qiáng)度。政府信任層級差異的負(fù)效應(yīng)在于，它使民眾在與基層政府博弈時(shí)，習(xí)慣性地將中層政府、高層政府作為策略性的依靠對象，極大地削弱

5、了基層政府的合法性，加大其治理成本，影響其治理績效;此外，隨著民眾同中層政府、高層政府不同形式接觸的增多，也會改變對其原有的積極態(tài)度，從而最終降低對中國政府機(jī)構(gòu)的整體評價(jià);更為重要的是，級差政府信任格局不利于培養(yǎng)上下級政府基于認(rèn)同的信任及構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，從深層次上損傷國家治理能力。
　　理解是社會科學(xué)的重要任務(wù)之一，由于社會科學(xué)自身特點(diǎn)，以思維為載體的“理想模型”研究方法乃是理解政治生活的重要手段。信任的產(chǎn)生受客體因素、中介因素

6、和主體因素的共同影響。公民對政府是否信任或給予多少信任，雖然本質(zhì)為公民個(gè)體的主觀感，但這一主觀感卻是政府客觀表現(xiàn)（如政府質(zhì)量）、多極中介建構(gòu)（如媒體宣傳）和個(gè)體心理認(rèn)知（如人格特征）等多重因素綜合作用的結(jié)果。如果將中國的政府信任層級差異作為被解釋變量，則解釋變量眾多，同時(shí)，此解釋變量與彼解釋變量、解釋變量與被解釋變量之間的相互影響也不可忽視，因而企圖將社會作為物理實(shí)驗(yàn)室嚴(yán)格控制以求精確測量的努力往往歸于失敗。政治生活本身的特點(diǎn)、定量研究

7、（或經(jīng)驗(yàn)研究）內(nèi)含的局限及社會科學(xué)研究的規(guī)律決定了模型方法在本研究中具有邏輯上的自恰性。新制度主義范式、政治溝通范式和文化-心理范式對當(dāng)代中國政府信任層級差異的成因均有一定的解釋力，與其將它們視為相互競爭的觀點(diǎn)，不如當(dāng)作彼此補(bǔ)充的理論。
　　中國政府信任層級差異發(fā)生模型的建構(gòu)采用一種綜合性的視角，對政府信任層級差異的形成、維持和強(qiáng)化進(jìn)行了多維度的分析，關(guān)注到了制度、文化和媒介在不同層次上的共同作用。具體來講，政府信任層級差異的一個(gè)

8、重要成因在于中國政府層級結(jié)構(gòu)的驅(qū)動，這一結(jié)構(gòu)不僅造成了高層、中層、基層政府政治權(quán)力的客觀差異，也影響著它們善意的總體呈現(xiàn);此外，在中國特色社會主義政治場景下，由于中國共產(chǎn)黨為（長期）執(zhí)政黨，黨組織在國家管理和政治權(quán)力系統(tǒng)中居于中心地位，黨政并未真正分開，以“黨管媒介”為重要原則的中國傳播管理體制使特定的上級（黨委）政府和下級（黨委）政府在媒體資源占有上存在明顯不同，與下級政府相比，上級政府運(yùn)用媒體特別是大眾媒體進(jìn)行政治溝通和政策合法化的

9、能力更強(qiáng)，加之大眾媒介的輿論監(jiān)督通常較少針對同級或上級政府，多為自上而下的監(jiān)督，致使基層政府的失靈狀況更容易被民眾所感知。在媒體營造的象征性現(xiàn)實(shí)中，上級政府往往具備較高能力和道德上的完美，下級政府則能力相對較低并存在道德上的瑕庇，導(dǎo)致個(gè)體對高層、中層、基層政府的善意和能力感知出現(xiàn)分化。理解政府信任層級差異生成原因，必須注意政府信任層級差異的客觀性、政府信任層級差異的建構(gòu)性和政府信任層級差異的認(rèn)知性的區(qū)別和聯(lián)系;最后，因中國傳統(tǒng)政治文化集

10、中體現(xiàn)的大一統(tǒng)、人治思維等意識在當(dāng)代仍有廣泛影響，不同程度地影響著國人對高層、中層、基層政府的態(tài)度、情感和評價(jià)。由于特定的上級政府較下級政府通常更具權(quán)威性，從而形成有利于上級政府的獨(dú)特的民族心理模式。
　　學(xué)術(shù)關(guān)懷和政治決策者需要將關(guān)注的焦點(diǎn)從追求高政府信任轉(zhuǎn)移到提高政府質(zhì)量上來。如果從規(guī)范意義上的政府目的來考量，政府信任的良性結(jié)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)三個(gè)明顯特征:首先，在特定政治共同體內(nèi)，政府應(yīng)以統(tǒng)一而非各自為政的方式提供服務(wù)，各級各類政府組

11、織均應(yīng)具有較高的可信性，顯示必要的治理善意和治理能力，以統(tǒng)一、聯(lián)合、整體的方式作為信任客體在政府信任關(guān)系中出現(xiàn)，政府信任圖景應(yīng)是一致的，而不應(yīng)表現(xiàn)為橫向或縱向間政府信任的分散、孤立和破碎;其次，應(yīng)是包含理性懷疑的明智信任。以信任和不信任雙因素觀衡量，同政府信任一樣，政府不信任具有獨(dú)特價(jià)值，因?yàn)檎恍湃握{(diào)整著政府信任的分配，決定著政府信任的指向和邊界，可以防范政府背叛的風(fēng)險(xiǎn)，是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要構(gòu)件;最后，政府信任受

12、多重因素影響，有復(fù)雜的生成機(jī)理，但民主的政府理念和優(yōu)良的政府質(zhì)量應(yīng)為健康政府信任的主要驅(qū)動。著眼未來，政府應(yīng)在重塑組織、文化和采納新興技術(shù)的基礎(chǔ)上，對公民需求和偏好發(fā)生的巨大變化作出更好回應(yīng)。尤其需要指出的是，良政善治的構(gòu)建及“共同善”的實(shí)現(xiàn)，需要有力的政治權(quán)力，也需要對政治權(quán)力作出必要限制，這對處在轉(zhuǎn)型之中的發(fā)展中國家尤具現(xiàn)實(shí)意義。
　　自上世紀(jì)70年代末實(shí)行改革開放以來，當(dāng)代中國的國家和社會、政府和公民、權(quán)力和權(quán)利之間的關(guān)系一

13、定程度上得到了重塑，作為一個(gè)顯著的變化，政治權(quán)力開始受到限制和規(guī)范，公民權(quán)利得到人們前所未有的珍視，政府行為遭到更加嚴(yán)苛的評判，政府運(yùn)行的國內(nèi)國際環(huán)境已大為不同。從某種意義上來講，今天的政府信任成為問題，并不表明和昨天相比政府做得更差，而是新時(shí)代的公民對政府的要求更高，關(guān)于“好政府”的標(biāo)準(zhǔn)正發(fā)生變化。重塑中國的政府信任需要采取綜合性的策略“再造政府”，一是優(yōu)化政府層級管理。減少政府層級，改善縣域治理;厘清權(quán)力責(zé)任，規(guī)范央地關(guān)系;培育合作

14、文化，建設(shè)整體政府;二是促進(jìn)政治問責(zé)。在強(qiáng)化執(zhí)政黨和政府自上而下同體問責(zé)的基礎(chǔ)上，重視各類異體問責(zé)，促進(jìn)公民政治參與，加強(qiáng)政治問責(zé)立法;三是改善政治傳播。確立重視溝通的新型行政文化，大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，不斷增強(qiáng)政府透明度。
　　著眼未來，中國應(yīng)結(jié)合復(fù)雜性時(shí)代的特殊場景，努力踐行整體性治理理念，積極提供靈活、更具彈性和人性化的公共產(chǎn)品（或公共服務(wù)），加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和技術(shù)支撐，構(gòu)建信任合作型府際關(guān)系，切實(shí)增強(qiáng)治理能力，進(jìn)一步提升政府質(zhì)

15、量。政府信任是一種至關(guān)重要卻極其脆弱的資產(chǎn)，在全球化時(shí)代，政府信任的贏得是個(gè)漫長征途，沒有捷徑可走，從規(guī)范意義上來講，政府信任的產(chǎn)生應(yīng)主要來源于民主的政府理念和良好的政府質(zhì)量的驅(qū)動。中國的政府質(zhì)量近年來已得到顯著提高，但國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索仍任重道遠(yuǎn)，這需要各級各類政府部門對強(qiáng)國家、民主和法治作出巧妙平衡，并結(jié)合文化傳統(tǒng)、發(fā)展階段、優(yōu)先選項(xiàng)進(jìn)行妥善安排。中國需要向全球的優(yōu)秀實(shí)踐者學(xué)習(xí)，也需要結(jié)合國情，實(shí)事求是地開展自主性的