沿海灘涂保護(hù)法律問題研究.pdf

1、沿海灘涂地處海陸交界地帶，具有特殊的資源價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。隨著沿海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及大量人口向沿海一線轉(zhuǎn)移，沿海區(qū)域面臨發(fā)展空間不足、資源匱乏等問題。為了解決上述問題，沿海區(qū)域開始大規(guī)模開發(fā)（或侵占）沿海灘涂，大量的沿海灘涂被改造成農(nóng)業(yè)耕地、城市建設(shè)用地以及漁業(yè)養(yǎng)殖場(chǎng)所。由于人們只是關(guān)注沿海灘涂的資源價(jià)值，而忽視其生態(tài)價(jià)值，從而造成了一系列社會(huì)和環(huán)境問題。目前，我國有關(guān)沿海灘涂的法律法規(guī)及其管理，更有利于沿海灘涂的資源開發(fā)，而非生態(tài)保護(hù)。因

2、此，要實(shí)現(xiàn)沿海灘涂經(jīng)濟(jì)開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的平衡，需要對(duì)我國目前沿海灘涂保護(hù)的法律問題進(jìn)行系統(tǒng)性、創(chuàng)新性研究。
　　目前我國相關(guān)法律法規(guī)尚未對(duì)沿海灘涂概念進(jìn)行明確的界定，由于沿海灘涂概念不清或混亂造成實(shí)踐中沿海灘涂管理與保護(hù)的缺位或錯(cuò)位現(xiàn)象很普遍。沿海灘涂更為科學(xué)的定義，是將其界定為具有可供沿海生物生存、棲息和繁殖的生態(tài)物質(zhì)基礎(chǔ)的潮間帶、潮上帶和潮下帶。潮上帶和潮間帶灘面寬窄不一，從幾十米至幾千米不等；潮下帶是退潮時(shí)向陸一側(cè)水深不超過6

3、米的區(qū)域。沿海灘涂按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以分為不同的種類。按照地質(zhì)構(gòu)造成分的標(biāo)準(zhǔn)分類，可以分為泥灘、砂灘、巖灘三種；按照生態(tài)的顯示度標(biāo)準(zhǔn)，可以分為裸灘和生物灘兩種。其中生物灘又可以細(xì)分為草灘、紅樹林灘和珊瑚礁灘三種；按照其形態(tài)變化的標(biāo)準(zhǔn)，可以將之劃分為穩(wěn)定型灘涂、淤漲型灘涂、侵蝕型灘涂三種。沿海灘涂具有海陸交界性、動(dòng)態(tài)變化性、生態(tài)性等特征，這些特征彰顯了沿海灘涂的獨(dú)特性。
　　除了概念上的模糊之外，我國相關(guān)法律對(duì)沿海灘涂的性質(zhì)也沒

4、有做出非常明確的定位。學(xué)界對(duì)其性質(zhì)定位還遵循“非土地即海域”的兩分法思路，從而使得沿海灘涂的潮上帶、潮間帶和潮下帶分屬不同的法律調(diào)整，造成了沿海灘涂保護(hù)的割裂。要實(shí)現(xiàn)沿海灘涂的有效保護(hù)，需要打破這種思維窠臼，遵循三分法的思路，即將之劃分為“土地、海域、海岸帶”三種性質(zhì)，將沿海灘涂納入海岸帶范疇，實(shí)現(xiàn)沿海灘涂潮上帶、潮間帶和潮下帶性質(zhì)定位上的一致，從而將沿海灘涂作為一個(gè)整體予以保護(hù)。
　　沿海灘涂在調(diào)節(jié)氣候、保有生物多樣性、凈化海岸

5、環(huán)境等方面發(fā)揮著重要的作用。但是我國的沿海灘涂退化嚴(yán)重：沿海灘涂的面積不斷遭受自然侵蝕和人工侵占；生物多樣性不斷降低；灘涂污染也日益嚴(yán)重。沿海灘涂的嚴(yán)重退化使得其生態(tài)功能不斷受到損害。我國的沿海灘涂之所以存在退化嚴(yán)重的狀況，在于我國沿海灘涂的管理體制、法律法規(guī)及調(diào)整手段都存在些許問題。沿海灘涂的管理體制是一種分散管理體制，水利部門、海洋部門、林業(yè)部門、農(nóng)（漁）業(yè)部門、國土部門及環(huán)保部門等都有管理和規(guī)制權(quán)限；沿海灘涂管理體制還是一種“地方

6、為主、中央為輔”的管理體制，是一種環(huán)境保護(hù)從屬于經(jīng)濟(jì)開發(fā)的管理體制。目前我國尚沒有專門出臺(tái)一部有關(guān)沿海灘涂的法律和行政法規(guī)，有關(guān)沿海灘涂的地方法規(guī)和規(guī)章主要基于灘涂的經(jīng)濟(jì)開發(fā)而非生態(tài)保護(hù)。地方法規(guī)和規(guī)章設(shè)定的沿海灘涂調(diào)整手段單一，主要包括“灘涂開發(fā)的環(huán)境許可、灘涂開發(fā)的環(huán)境規(guī)劃、灘涂違規(guī)開發(fā)與環(huán)境破壞的行政處罰”三種調(diào)整手段。三種調(diào)整手段在實(shí)際操作過程中注重沿海灘涂的入口管控和末端管控，而非過程管控。
　　沿海灘涂保護(hù)之所以在管理

7、體制、法律法規(guī)及調(diào)整手段上存在上述問題，究其根源，可以概括為三個(gè)方面：注重資源而非生態(tài)的價(jià)值認(rèn)知，基于分散而非綜合的制度根源，側(cè)重端口而非過程的調(diào)整思路。換言之，沿海灘涂保護(hù)具有“資源性、分散性和端口性”的癥結(jié)。要實(shí)現(xiàn)沿海灘涂的有效保護(hù)，實(shí)現(xiàn)灘涂經(jīng)濟(jì)開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的平衡，關(guān)鍵就是轉(zhuǎn)變沿海灘涂法律保護(hù)的思路，秉承“生態(tài)性、綜合性和過程性”的基本原則，構(gòu)建沿海灘涂的生態(tài)保護(hù)法律機(jī)制、綜合管理體制和完善的調(diào)整手段體系。其中，生態(tài)性原則是沿海灘

8、涂保護(hù)的基礎(chǔ)性原則，綜合性原則和過程性原則是生態(tài)性原則的延伸和保障。
　　沿海灘涂保護(hù)的生態(tài)性，可以通過沿海灘涂的生態(tài)保護(hù)法律機(jī)制構(gòu)建得以實(shí)現(xiàn)。生態(tài)保護(hù)法律機(jī)制包括三個(gè)方面的內(nèi)容：沿海灘涂“零凈損失”法律機(jī)制、沿海灘涂功能區(qū)劃法律機(jī)制、沿海灘涂生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制。三項(xiàng)法律機(jī)制形成一個(gè)緊密聯(lián)系的整體。“零凈損失”法律機(jī)制確立全國灘涂保護(hù)面積以及可開發(fā)的要求，功能區(qū)劃法律機(jī)制根據(jù)灘涂種類和分布對(duì)灘涂進(jìn)行生態(tài)功能分類，生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制則對(duì)

9、灘涂開發(fā)與保護(hù)進(jìn)行利益平衡。三項(xiàng)法律機(jī)制盡管并不完全否定灘涂開發(fā)與利用，但是可以改變沿海灘涂資源為本的開發(fā)屬性，從而實(shí)現(xiàn)其生態(tài)為本的保護(hù)屬性。
　　沿海灘涂保護(hù)的綜合性，可以通過沿海灘涂綜合管理體制構(gòu)建得以實(shí)現(xiàn)。遵循當(dāng)前世界各國在環(huán)境保護(hù)上重視協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)的思路，沿海灘涂綜合管理體制構(gòu)建的核心是建立職權(quán)明確、架構(gòu)合理的沿海灘涂綜合管理委員會(huì)。綜合管理委員會(huì)需要實(shí)現(xiàn)與海岸帶管理機(jī)構(gòu)的契合，并為水利部門、海洋部門、林業(yè)部門、農(nóng)（漁）業(yè)

10、部門、國土部門及環(huán)保部門等灘涂管理主體提供溝通和協(xié)調(diào)的平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)沿海灘涂管理主體之間、中央與地方之間關(guān)系的理順。
　　沿海灘涂保護(hù)的過程性，可以通過沿海灘涂調(diào)整手段體系的構(gòu)建得以實(shí)現(xiàn)。完善的沿海灘涂調(diào)整手段體系應(yīng)該包括沿海灘涂行政調(diào)整手段體系和經(jīng)濟(jì)調(diào)整手段體系。行政調(diào)整手段基于命令-控制，具體包括灘涂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、灘涂環(huán)境規(guī)劃、灘涂環(huán)境影響評(píng)價(jià)、灘涂環(huán)境開發(fā)許可、灘涂環(huán)境破壞處罰等；經(jīng)濟(jì)調(diào)整手段體系則是基于激勵(lì)-引導(dǎo)，具體包括灘涂