立法與改革：1978～2014年法律修改實踐研究.pdf

1、法律修改是一項重要的立法活動，也是法律發(fā)展的重要表現(xiàn)形式，它的基本面貌和特征是考察中國立法與改革關(guān)系演變的理想觀測點。改革開放30多年來的法律修改實踐，反映的是中國法制改革及國家治理法治化水平不斷提升的過程。本文以1978—2014年中國立法從“創(chuàng)法時代”向“修法時代”的轉(zhuǎn)型為考察對象。這一時段，既是中國特色社會主義法律體系的逐漸形成和初步完善期，也是國家立法事業(yè)重心伴隨社會變革而發(fā)生轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵期。法律修改的基本軌跡，反映著立法與改革的

2、關(guān)系從“摸著石頭過河”、“先破后立”的思路，逐步轉(zhuǎn)向為二者共同服從于“法治中國”建設(shè)的“頂層設(shè)計”。通過對法律修改的實證分析，可以探究到當(dāng)前中國全面推進依法治國（立法事業(yè)）與全面深化改革（改革事業(yè)）這兩項事業(yè)的實質(zhì)：通過高屋建瓴的政治智慧和勇氣促成良法善治，并實現(xiàn)政治決策與實踐的法治化水平。
　　本文的結(jié)構(gòu)包括引論、主文和結(jié)論。主文共分五章：第一章對法律修改的概念、特征、對象、主體以及意義進行深入分析；第二章回顧1978—2008

3、年間法律修改的基本情況、立法與改革之間的關(guān)系演變以及中國特色社會主義法律體系的成長進程；第三章對2008—2014年間的法律修改作全面研究；第四章旨在勾繪未來修法的路線圖；第五章從法律修改的視角全面反思法律發(fā)展與實踐發(fā)展的基本關(guān)系。全文堅持實證與分析相結(jié)合的研究方法，通過分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)法律修改的規(guī)律，再結(jié)合當(dāng)前法治建設(shè)的熱點問題，解釋數(shù)據(jù)背后的規(guī)律。
　　1978—1993年，是中國改革啟動及社會轉(zhuǎn)型的艱難階段，修法的重心在于確保政

4、治穩(wěn)定。盡管經(jīng)濟體制改革取得了較大突破，但市場經(jīng)濟領(lǐng)域的法律修改卻難以跟進，尤其是20世紀(jì)80年代官方的立法觀念中，更無清晰的修法意識。1993—1998年，修法理念總體上注重與改革發(fā)展的決策相結(jié)合，市場經(jīng)濟法治化初見端倪。鄧小平南方談話之后，社會主義市場經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)最終確定下來，盡管市場經(jīng)濟法制化腳步明顯加快，但經(jīng)濟體制改革明顯呈現(xiàn)先行先試的姿態(tài)。總體來說，從鄧小平南方談話到1998年間，立法決策始終注重與改革、發(fā)展決策緊密結(jié)合

5、。1998—2008年，法律創(chuàng)制步伐放緩，法律修改力度加大，市場經(jīng)濟法制（治）化全面鋪開，隨著經(jīng)濟體制改革逐步走上正軌，經(jīng)濟、民商、行政法部門的法律正式開始大規(guī)模的修改。
　　改革開放的前30年間，立法與改革的基本關(guān)系是在“誰不改革，誰下臺”等政治話語推動下，奉行“一手抓建設(shè)，一手抓法制”的政治策略，將立法作為改革保駕護航的一種工具和手段。在政治話語的支持下，某些領(lǐng)域的改革有時能夠突破相關(guān)法律——往往是“先破后立”——有了改革的經(jīng)

6、驗，再通過創(chuàng)法、修法將這類經(jīng)驗合法化。事實上，對于社會秩序的形成而言，立法與改革具有兩種不同的“性格”，屬于兩個并不平行的概念。立法的目的是要達成法治體系的權(quán)威性與穩(wěn)定性，但改革意味著對既定規(guī)則與利益的破除。因此，將兩者放置在對等的地位時，必然存在沖突，改革的成本便是對法治造成沖擊與傷害。因而，作為“政治話語”的改革與“法治話語”的立法，要找到二者之間的“平衡點”不免遇到諸多困難。
　　2008—2014年，是修法從“適應(yīng)型”邁向

7、“引領(lǐng)型”的過渡階段，國家治理現(xiàn)代化和法治化水平也在這一時期得到不斷提升，法律創(chuàng)制步伐放緩，法律修改盛況空前。作為重要的轉(zhuǎn)型期，2008—2014年間的一系列修法工作，逐步實現(xiàn)了向“科學(xué)立法”、“民主立法”的轉(zhuǎn)型升級。修法目的在于完善、發(fā)展中國特色社會主義法律體系，更多地強調(diào)逐步破除改革對立法的主導(dǎo)。修法在條文增刪之間體現(xiàn)了對政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各方面改革事業(yè)的引領(lǐng)與推動，更在法律新陳代謝的過程中，貫穿保障人權(quán)、規(guī)范程序、限制

8、公權(quán)力、保護生態(tài)文明等現(xiàn)代法治精神。
　　“實踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展”，國家治理體系變革的軌跡在某種程度上折射出法律修改的基本軌跡。要徹底打破過去將改革凌駕于法治之上的格局，而倡導(dǎo)改革是法治規(guī)范下的改革，其核心的理念與主要的方式便是修法。梳理與總結(jié)1978—2014年改革進程中修法的基本經(jīng)驗，分析立法工作重心逐步向法律修改轉(zhuǎn)移的特點，有助于準(zhǔn)確理解“全面深化改革”與“全面推進依法治國”進程中立法與改革關(guān)系的規(guī)律，

9、更好地觀察和把握中國社會的發(fā)展軌跡和未來趨勢。
　　應(yīng)該看到，立法決策與改革決策是“本”與“道”的關(guān)系，而非并列、平行的關(guān)系。法治是改革之本，立法又是法治之本。法者，治之端。越是強調(diào)依法治國，越是要提升立法質(zhì)量。改革之道，既表現(xiàn)一種方向、途徑，又內(nèi)化為一種法則、規(guī)律；既包含著一種歷史方位感與使命感，具有壓倒一切的合法性與必要性，又體現(xiàn)出要實現(xiàn)制度自我完善與發(fā)展的規(guī)則意識。在未來的法治建設(shè)中必須確保法律立、改、廢、釋的制度化、規(guī)范化

10、、程序化。只有確保所立之法是良法，才能為改革決策提供程序性規(guī)范與合法性基礎(chǔ)。全面深化改革不再是過去“突破憲法法律底線式”改革的延續(xù)，而是一種法治思維下的變法行為，“全面深化改革”之前必須有一個修飾詞，即“法治”。
　　“法治中國”建設(shè)必須在今后的立法與改革事業(yè)中發(fā)揮“頂層設(shè)計”的角色，要確立“法治中國”作為中國社會轉(zhuǎn)型的總目標(biāo)。以法治方式進行改革的頂層設(shè)計，表明今后中國的改革是法治框架下的改革，改革所取得法治成果將有助于立法科學(xué)化