濫用政府信息公開申請權(quán)的認(rèn)定及規(guī)制.pdf

1、2015年2月27日，南通市港閘區(qū)法院以召開新聞發(fā)布會形式通報了“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案”（以下簡稱“陸紅霞案”），并表態(tài)不予支持濫用政府信息公開申請權(quán)的行為，隨后最高法院將這個案子刊登在2015年第11期的《最高人民法院公報》（以下簡稱《公報》）上。這是首個規(guī)制政府信息公開申請權(quán)濫用行為的裁判，各大報紙、媒體、網(wǎng)絡(luò)爭相報道，引起了轟動的社會效果，激起了社會各階層的熱烈討論。因為創(chuàng)刊于1985年的《公報》刊載上

2、的案件具有準(zhǔn)判例的實效，以后再審理同類案件具有參考或示范的蝴蝶效益，所以陸紅霞案載入《公報》帶來的借鑒示范作用，引發(fā)了法律理論界和實務(wù)界的普遍關(guān)注。試想，在我國行政機(jī)關(guān)對民眾的權(quán)利保障乏力無效的背景下，然而南通市港閘區(qū)法院對疑似濫用申請權(quán)的申請人進(jìn)行了權(quán)利規(guī)制，筆者認(rèn)為法院的解決路徑與辦法值得商榷和推敲。通過閱覽登載在《公報》上的陸紅霞案以下幾個疑惑由心而生：首先，在缺乏法律規(guī)則的情況下，司法機(jī)關(guān)能否規(guī)范當(dāng)事人的政府信息公開申請權(quán)；其次

3、，在這個案件中司法機(jī)關(guān)能否置本案的爭議不管而依職權(quán)主動取證審查原告行為，這是否有損司法機(jī)關(guān)作為一個中立公平公正的正義使者的角色；最后，如果我們認(rèn)可本案中適用的認(rèn)定濫用申請權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，是否會出現(xiàn)司法機(jī)關(guān)濫用標(biāo)準(zhǔn)而過度限制政府信息公開申請權(quán)。最高院的法官發(fā)文也承認(rèn)由陸紅霞案產(chǎn)生的擔(dān)憂和批評具有一定的價值，但是還是缺少對陸紅霞案的切身理解，精準(zhǔn)解讀。當(dāng)然，不可否認(rèn)該案裁判值得肯定的方面良多：第一，司法機(jī)關(guān)敢于勇挑重任，在困難面前英勇向前，努力解決

4、問題與糾紛。法院說道，解決權(quán)利濫用現(xiàn)象是審判權(quán)的應(yīng)有職責(zé)。這非常好地發(fā)揮了法院定紛止?fàn)幓饧m紛的職責(zé)，同時也給權(quán)力與權(quán)利定邊界，即使在立法未規(guī)定的情況下，以通達(dá)的、試錯的、接受批評的工作態(tài)度，盡心竭力在司法中解決糾紛，是值得肯定和鼓舞的。第二，提出了權(quán)利有濫用的可能且有必要進(jìn)行約束。這點之所以值得我們肯定是因為立法者基本沒有考慮到權(quán)利會被濫用并需要從立法層面進(jìn)行規(guī)制。這也驗證了法律是滯后于社會的，司法機(jī)關(guān)為完善法律制度提供了有益經(jīng)驗。第

5、三，結(jié)合本案案情擇取出了認(rèn)定濫用政府信息公開申請權(quán)需要考慮的事實，并綜合全案推斷本案的申請明顯違背了立法宗旨，構(gòu)成了申請權(quán)的濫用。也許認(rèn)定濫用申請權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)的合理性合法性仁者見仁智者見智，贊賞者有之，批評者亦不少。至少法官的試錯精神和坦然接受評判的態(tài)度，是不可置否。
　　因此，筆者作為一名行政法專業(yè)方向的學(xué)生，同時也可能是行政相對人、政府信息公開申請權(quán)申請人，格外關(guān)注政府信息公開領(lǐng)域這一新的動向，也進(jìn)行了某種程度地思索。特別是對信息

6、公開申請權(quán)濫用禁止的原因、政府信息公開領(lǐng)域中基礎(chǔ)的相關(guān)的有爭議的概念的辨析、陸紅霞案中法官認(rèn)定濫用標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的事實和適用的法律是否恰當(dāng)及提出筆者認(rèn)為的評判標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行了一些分析，提出了自己對待這個問題的拙見。論文的主要思路和大體內(nèi)容安排如下：
　　引言主要介紹了選題的背景和選題依據(jù)、國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀、研究方法和研究創(chuàng)新。筆者之所以選寫《政府信息公開申請權(quán)濫用之認(rèn)定及規(guī)制》這一領(lǐng)域的內(nèi)容，是因為在理論上，我國還沒有專門的文獻(xiàn)和立法進(jìn)

7、行過研究；在實踐中一直存在這一問題，同時又到了急需解決的局面。所以從理論意義和實踐價值兩方面的考量選擇了這個論題。關(guān)于國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀，筆者主要擇取了國外具有代表性國家的典型立法模式，具體包括英國的申請角度立法模式、新西蘭的申請及所申請的信息角度立法模式、澳大利亞的申請人角度立法模式。其實，澳大利亞的立法模式已被社會淘汰了，介紹這種模式是為了使后人少走彎路。鑒于國內(nèi)沒有立法和文獻(xiàn)研究，可以借鑒的是司法實踐的經(jīng)驗，便是陸紅霞案的主審法院摸

8、索出的司法經(jīng)驗，于是把司法經(jīng)驗寫入國內(nèi)外研究中。有了研究的對象和前人的經(jīng)驗，便是用什么方法對這個研究對象進(jìn)行論證。本文采用了實證分析方法、比較分析方法、價值分析方法等方式手段進(jìn)行論證。最后，本文的研究創(chuàng)新是構(gòu)想了筆者認(rèn)為的濫用政府信息公開申請權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)及其構(gòu)成要件。
　　第一部分提出探討政府信息公開申請權(quán)濫用之原因。從四個方面論述：1.濫用信息公開申請權(quán)問題的由來與現(xiàn)狀。這個從2008年開始一直存在，法院以個案裁判的方式率先對這個問

9、題提出了自己的解決路徑和方法，相關(guān)各界正在反思法院的解決方法，也在積極思索處理這個現(xiàn)象的最佳方案。2.申請權(quán)人的權(quán)利規(guī)范與保障。對濫用申請權(quán)的行為必須要規(guī)范，但是疑似濫用申請權(quán)的行為須有高度的容忍度，盡可能地保障權(quán)利的實現(xiàn)。3.行政機(jī)關(guān)需要減負(fù)與限權(quán)。如果確實存在濫用申請權(quán)造成行政機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，對濫用申請權(quán)有限度的必要，但也有對權(quán)力的限制的必要。4.陸案引發(fā)的討論與效應(yīng)。支持者有之，反對亦有之。但最大的實際效果是在以后的裁判中，它發(fā)揮了

10、示范作用。
　　第二部分淺析了信息公開執(zhí)行中與論題相關(guān)問題的爭議。包括對政府信息是什么的界定，主動公開與依申請公開之關(guān)系，“三需要”的理解，不予（免予公開），政府信息公開申請權(quán)的權(quán)利屬性。
　　第三部分介紹建構(gòu)申請權(quán)濫用標(biāo)準(zhǔn)。通過分析陸紅霞案中認(rèn)定的申請權(quán)濫用標(biāo)準(zhǔn)，對比得出筆者的申請權(quán)濫用標(biāo)準(zhǔn)，即主觀上須有惡意行使權(quán)利的故意；客觀上須有超越權(quán)利界限達(dá)到濫用權(quán)利程度的行為；后果上不但背離法律的立法目的，而且不符合社會的、市場的

11、目的或為社會不能容忍的邊界。
　　第四部分論述矯正信息公開申請權(quán)濫用行為的路徑。筆者通過提取信息公開申請權(quán)濫用的構(gòu)成要件，與司法實務(wù)中相關(guān)事實相互匹配即可。這樣設(shè)計的初衷是為了防止自由裁量權(quán)過大、任意妄為地行使權(quán)力，同時指引申請人規(guī)范地行使信息公開申請權(quán)。
　　權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利到法定權(quán)利再到實然權(quán)利這一過程是艱辛與曲折的，也許是踩踏著鮮血爭取到的，實現(xiàn)也是困難重重。信息公開申請權(quán)的實現(xiàn)不僅僅關(guān)乎民眾知情權(quán)與切身利益，而且是監(jiān)督