地方自治監(jiān)督制度研究.pdf

1、所謂地方自治是指在單一制國家或者聯(lián)邦制下各州之內(nèi)，一定地域內(nèi)的全體居民組成地方自治團(tuán)體，在憲法和法律的范圍內(nèi)，并在國家的監(jiān)督下，通過民主的方式自主地組織自治機(jī)關(guān)和處理本地方公共事務(wù)的政治制度。地方自治的主要著眼點(diǎn)是在單一制政治體系內(nèi)部如何保障地方自治權(quán)的問題。相對于國家或州而言，地方通常處于弱勢的地位，故為維持政治體內(nèi)部縱向權(quán)力關(guān)系的平衡穩(wěn)定，對地方自治權(quán)的保障十分必要。但這種保障并非沒有限度，其對地方自治權(quán)的伸張不能觸及國家統(tǒng)一的底線

2、，也不能挑戰(zhàn)整體法律秩序，也即保障地方自治權(quán)必須在尊重單一制政治體系的前提下進(jìn)行。因而，國家需要設(shè)置必要的對應(yīng)制度，也即地方自治監(jiān)督制度，以防范地方自治的制度風(fēng)險。
　　地方自治監(jiān)督是指國家和上級自治團(tuán)體對地方自治團(tuán)體辦理自治事項和執(zhí)行委辦事項所實施的監(jiān)察、督促作用。地方自治監(jiān)督制度的基本要素包括監(jiān)督的主體、對象、手段、原則和爭議解決等。地方自治監(jiān)督既有消極防御的功能，即預(yù)防違法行為和排除違法狀態(tài);也有積極促進(jìn)的功能，即引導(dǎo)和幫助

3、地方自治團(tuán)體提高自治能力，促進(jìn)地方自治制度的貫徹落實。地方自治監(jiān)督在維護(hù)國家統(tǒng)一和整體法律秩序、平衡不同地方發(fā)展、提高地方行政效能、保障私人權(quán)益、防止地方自治惡質(zhì)化等方面都具有十分重要的意義。
　　地方自治監(jiān)督在許多國家和地區(qū)都已開展了成熟的制度實踐，如英國、美國、德國、法國、日本和我國臺灣地區(qū)等的地方自治監(jiān)督制度即各有特色?？傮w上看，英美法國家以成熟的住民自治為特色，其地方自治監(jiān)督以立法監(jiān)督為主，但行政監(jiān)督也有強(qiáng)化的趨勢。而德、

4、法等大陸法國家和地區(qū)則更注重團(tuán)體自治，其地方自治監(jiān)督建立在公法人制度基礎(chǔ)上，監(jiān)督方式上以行政監(jiān)督為主，但司法監(jiān)督也越來越受到重視。在地區(qū)一體化和全球化的背景下，歐盟立法、《歐洲地方自治憲章》和其他國家條約等都對地方自治監(jiān)督制度產(chǎn)生了重要的影響。
　　按照監(jiān)督對象的不同，地方自治監(jiān)督可以分為地方自治立法權(quán)的監(jiān)督和地方自治行政權(quán)的監(jiān)督。地方自治立法權(quán)被稱為“地方自治核心領(lǐng)域之核心”，自治立法權(quán)的行使主要表現(xiàn)在自治條例、自治規(guī)則、委辦規(guī)

5、則等抽象性規(guī)范的制定方面。地方自治立法權(quán)除要遵循各種內(nèi)部、外部和適用上的界限外，還要服從來自地方居民、公眾輿論、國家和上級地方自治團(tuán)體等方面的監(jiān)督。從監(jiān)督機(jī)關(guān)角度看，地方自治立法權(quán)的監(jiān)督主要表現(xiàn)在行政監(jiān)督和司法監(jiān)督兩個方面。行政監(jiān)督又分地方自治立法程序中的監(jiān)督、地方自治法規(guī)實施過程中的監(jiān)督，以及監(jiān)督機(jī)關(guān)通過裁決爭議的監(jiān)督等。司法監(jiān)督在英美法國家表現(xiàn)為對地方法規(guī)的司法審查;在大陸法國家表現(xiàn)為地方自治法規(guī)的行政訴訟;在有成文憲法的國家還表現(xiàn)

6、為對地方自治法規(guī)的違憲審查。
　　地方自治行政權(quán)的內(nèi)容十分豐富，既包括地方自治團(tuán)體直接促進(jìn)居民福利的行政活動，也包括其為維持自身存在而對組織、財政等行政事務(wù)的處理。按照監(jiān)督機(jī)關(guān)的不同，地方自治行政權(quán)的監(jiān)督也主要有行政監(jiān)督和司法監(jiān)督兩類。國家和上級行政機(jī)關(guān)對地方自治行政行為的監(jiān)督手段主要有針對地方行政作為之撤銷、變更、廢止和停止執(zhí)行，針對地方行政不作為指代行處理等。此外，地方自治監(jiān)督還表現(xiàn)為對地方自治團(tuán)體組織、財政等行政事務(wù)的監(jiān)督，

7、如對地方民選公職人員的監(jiān)督、對地方公務(wù)員的管理、對地方借款的監(jiān)督、通過撥款的監(jiān)督、對地方支出的控制和審計監(jiān)督等。
　　在地方自治監(jiān)督的過程中，國家和地方自治團(tuán)體之間，以及上下級地方自治團(tuán)體之間難免會就監(jiān)督措施是否合法、是否對自治權(quán)造成侵害等問題產(chǎn)生爭議。地方自治監(jiān)督爭議的解決機(jī)制分為事前和事中的預(yù)防性措施，以及事后的救濟(jì)機(jī)制兩類。事前和事中的預(yù)防性措施如非正式的交流協(xié)商和正式的參與機(jī)制等。事后之爭議解決機(jī)制又分行政內(nèi)部解決和司法解

8、決兩類。行政內(nèi)部解決機(jī)制主要是指行政復(fù)議或訴愿，有些國家還建立了專門的機(jī)構(gòu)來處理自治監(jiān)督爭議，如日本的國家地方紛爭處理委員會和自治紛爭處理委員會。司法解決機(jī)制包括地方自治團(tuán)體就監(jiān)督處分提起的行政訴訟，或在監(jiān)督措施涉嫌違憲時申請啟動違憲審查程序，如德國的憲法訴愿和我國臺灣地區(qū)的“聲請釋憲”程序。
　　域外地方自治監(jiān)督制度的主要經(jīng)驗是其建立在分權(quán)制的基礎(chǔ)上，并體現(xiàn)出鮮明的類型化、系統(tǒng)化和法治化特征。分權(quán)要求清晰地劃定國家和地方自治團(tuán)體

9、各自的權(quán)限范圍，并進(jìn)一步對地方自治團(tuán)體的事務(wù)進(jìn)行分類，以此為基礎(chǔ)來構(gòu)建地方自治監(jiān)督制度。類型化要求根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對地方自治監(jiān)督進(jìn)行分類，并針對地方自治的不同活動和領(lǐng)域設(shè)置不同的監(jiān)督措施和監(jiān)督強(qiáng)度，使其更具有針對性和實效性。系統(tǒng)化是指通過整合利用多種監(jiān)督手段，從整體上對地方自治團(tuán)體的行為進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，以達(dá)到地方治理的階段性目標(biāo)，從而實現(xiàn)地方自治監(jiān)督的系統(tǒng)化運(yùn)作。而法治化則主要體現(xiàn)在地方自治團(tuán)體的法人化、地方自治監(jiān)督權(quán)的法定化、地方自治監(jiān)

10、督程序的法治化和爭議解決機(jī)制的法治化等方面。
　　與域外地方自治監(jiān)督相似，我國的民族區(qū)域自治也要受到全國人大及其常委會、國務(wù)院、上級人大及其常委會、上級政府、各級法院和檢察院等國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。其監(jiān)督的方式包括對自治條例和單行條例的批準(zhǔn)、備案和撤銷，發(fā)布決定、決議、命令和指示供自治機(jī)關(guān)執(zhí)行，受理對自治機(jī)關(guān)具體行政行為的行政復(fù)議或行政訴訟等。總體上看，我國民族區(qū)域自治監(jiān)督制度在監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督手段、爭議解決等方面都存在許多問題