對我國排污權交易問題的思考

1、<p>　　對我國排污權交易問題的思考</p><p><b>　　陳玉榮</b></p><p>　　一、排污權交易制度的引進。環(huán)境不僅是人類賴以生存和繁衍的棲息地，為人類提供生產(chǎn)和生活的原材料，而且對人類活動所排放的污染物同時具有擴散、貯存、凈化等作用中國城市低碳經(jīng)濟網(wǎng)但是，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人口的急劇增加，環(huán)境作為一種資源，也變得越來越稀缺。&l

2、t;/p><p>　　排放污染物使用了環(huán)境資源，而環(huán)境資源又是稀缺的，因此，必須對污染物的排放行為加以限制和約束，從而達到保護環(huán)境資源的目的，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。排污權概念的提出正是基于此目的，通過排污權來約束污染物的排放行為，從而達到保護環(huán)境的目的。</p><p>　　從經(jīng)濟學來講，一樣東西，只有成為商品，有了具體的價格，所有權或使用權歸屬于某個人或某個機構，人們才會珍惜，才有可能節(jié)

3、約集約利用；否則，它就是"公共牧場"上的牧草，大家都來放牧，直至消耗殆盡。因此，當排污權成為一種"商品"在市場上公開交易的時候，排污權交易制度也應運而生。</p><p>　　排污權交易制度起源于美國。1960年，英裔美國經(jīng)濟學家科斯首先提出了排污權交易理論概論，隨后1968年，美國人戴爾斯在《污染、財富和價格》中對排污權交易進行了詳細闡述，繼而被美國國家環(huán)保局（EPA）用

4、于大氣污染源及河流污染源管理，并在實現(xiàn)《清潔空氣法》所規(guī)定的空氣質(zhì)量目標時提出了排污權交易的設想，其后又制定了一系列政策法規(guī)。</p><p>　　排污權交易為美國帶來了巨大經(jīng)濟效益和社會效益。"據(jù)美國總會計師事務所估計，從1990年被用于二氧化硫排放總量控制以來，美國二氧化硫排放量得到明顯控制，促進了環(huán)境的改善，并節(jié)約了約20億美元治理污染的費用。而后德國、英國、澳大利亞等國家相繼實行了排污權交易的實

5、踐。</p><p>　　這項制度在保護環(huán)境、解決環(huán)境問題方面所獨有的制度價值得到了世界各國的普遍認可，我國也不例外。早在這項制度在美國方興未艾之時，我國環(huán)保部門就對其給予了很大的關注，很快，排污權交易制度漂洋過海來到了我國。"我國在90 年代引入排污權交易制度，2001年4月，國家環(huán)?？偩峙c美國環(huán)保協(xié)會簽訂5推動我國二氧化硫排放總量控制及排放權交易政策實施的研究6合作項目，隨后開展了'4+3+

6、1項目'。2001 年9月，在多方努力下，江蘇省南通市（南通天生港發(fā)電有限公司與南京醋酸纖維有限公司）順利實施我國首例SO2 排污權交易。2003年，江蘇太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京下關發(fā)電廠達成SO2 排污權異地交易。開創(chuàng)了我國跨區(qū)域交易的先例。2007年11月10日，國內(nèi)第一個排污權交易中心在浙江嘉興掛牌成立。標志著我國排污權交易逐步走向制度化、規(guī)范化、國際化。</p><p>　　二、排污權交易制度

7、的困境。90年代，改革開放的進程一步步加快，快節(jié)奏卻又粗放式的經(jīng)濟增長背后必然是是資源與環(huán)境的極大破壞，我們將祖先對環(huán)境敬畏與尊重的"天人合一"的傳統(tǒng)觀念拋之腦后，追逐金錢與物質(zhì)占據(jù)了人們的頭腦，對所謂"現(xiàn)代文明"的追逐讓大地千瘡百孔。</p><p>　　當排污權交易制度--這依靠市場機制下環(huán)境資源的優(yōu)化配置作用的舶來品，貼著美國制造的標簽漂洋過海來到我國時，當時我們是那

8、么欣喜不已，給予厚望。然而，新奇與興奮過后，我們發(fā)現(xiàn)，引進后的這項制度在我國漸漸陷入發(fā)展困境，異國之制漸顯水土不服之狀。比如2008年長沙市排污權交易，作為長株潭"兩型社會"試驗區(qū)先改先試的一項重要內(nèi)容，曾被寄予厚望，然而，在高調(diào)啟動當天成交3筆后，近2年來再無交易。</p><p>　　就此，《財經(jīng)》雜志記者劉建輝曾撰文指出4 ，中國排污權交易市場存在三大困境：第一，"零供給&qu

9、ot;困境。文章認為，我國的排污權交易還不完全是一個自發(fā)的市場行為，而是需要政府的促成。而交易不能進行的原因不是沒有買方，而是賣方太少。第二，技術困境。排污權交易實施的前提是排污總量控制。然而要控制總量，首先要科學、準確地測算出一個控制區(qū)域的最大污染物排放允許量。環(huán)保部門需要知道每個企業(yè)排污量是多少，就必須將跟蹤、監(jiān)測排污的數(shù)據(jù)量化，這樣環(huán)保局不僅增加了工作量，而且也需要較為先進的技術作為支撐。第三，"灰色交易"困境

10、。有些企業(yè)干脆省略了"買"這個步驟，直接進行政府部門公關，在他們看來，這種公關成本要比從市場上購買排污指標的成本要低得多。而一些政府部門也往往不會放棄借此時機獲得的交易利益，不會完全放棄一些配額交易的權力。以上三點較好總結出了我國當下排污權交易的困境。</p><p>　　筆者認為，造成這些困境的根本原因在于我國現(xiàn)行的排污權交易制度對行政權力和市場機制各自作用領域的界分模糊，沒有一個完整的機制

11、加以規(guī)范、監(jiān)督與保障。"我國現(xiàn)行的排污交易模式，除少數(shù)地區(qū)（如上海的水體污染物交易系統(tǒng)）較為規(guī)范之外，多數(shù)的排污權交易都發(fā)生在行政權力介入過度的政策環(huán)境或法律環(huán)境中。在這些場合中，排污權的分配、交易過程、交易監(jiān)督都由行政權力左右。這既造成了排污權私權屬性的完全軀殼化，又使得交易遠離了作為其基礎的市場體系，還導致了行政機構的不堪重負，實有徹底改革的必要。</p><p>　　同時，相關法律的缺失是我國排污

12、權交易市場混亂且冷淡的重要原因。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，一切單位和個人只有保護和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和破壞的義務，但沒有明確規(guī)定有向環(huán)境排放一定污染物的權利；對單位和個人超額治理污染的行為，法律規(guī)定可以給予獎勵，但法律上沒有創(chuàng)設可用于交易的富余排污權的概念；我國法律既沒有承認有權出賣其富余排污權的賣方，也沒有承認有需要購買排污權的買方；我國法律既沒有創(chuàng)立排污權交易的市場規(guī)則，也沒有規(guī)定排污權交易市場的管理機構。</p>&

13、lt;p>　　所以，原本只是個人或企業(yè)間的交易行為，但在發(fā)生利益誘惑時，地方政府很容易"積極"地參與了進來。這就導致了政府與民爭利，既是規(guī)則的制定者又是規(guī)制的實施者，既當運動員又當裁判員，排污權交易市場混亂或冷淡也就在所難免了。</p><p>　　三、解決途徑。排污權交易作為環(huán)境保護的市場化手段，對實現(xiàn)我國環(huán)保減排的目標具有重大意義，但是由于某些原因使其在我國的實施面臨重重障礙，要真正

14、發(fā)揮排污權交易制度的優(yōu)越性，必須為其在我國的發(fā)展創(chuàng)造良好的"土壤"。</p><p>　　他山之石，可以攻玉。排污權交易制度來源于美國，所以我們首先應該總結美國成功的經(jīng)驗來為我們提供借鑒。美國的交易制度具有三個突出的特點值得我國參考。</p><p>　　首先，作為美國排污權交易制度基礎的各項政策措施充分體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念，這是美國法律領先于時代，領先于常人認知的可

15、貴之處。可持續(xù)發(fā)展認知是我國環(huán)境資源立法，特別是排污權及其交易制度立法應充分吸收和借鑒的精神給養(yǎng)。</p><p>　　其次，美國排污權交易的制度設計突顯出市場化的價值取向。在交易制度設計之初，人們對該交易體系究竟是行政主導還是市場主導并沒有形成具有壓倒性優(yōu)勢意見，后來學者們認識到，"對于一個擁有排污權的廠商來說，自由的市場有很多優(yōu)點，因為市場系統(tǒng)能使公眾更加積極地參與到環(huán)境保護的過程中來，能以最小的成

16、本保證環(huán)境的質(zhì)量，能阻止不必要的行政干預"。對于同樣以市場化價值取向為前進方向的我國而言，在厘定排污權交易價值取向的過程中，美國同人的經(jīng)歷和認知值得借鑒。</p><p>　　最后，美國排污權交易的二級市場充分注重了市場機制的作用，較好的協(xié)調(diào)了市場機制與行政權力干預的關系。將涉及交易自身的事務完全交由自由市場來解決，行政權力僅在違約制裁和環(huán)境違法行為出現(xiàn)后方可介入二級市場之中。此種制度安排，充分給予了這

17、兩種性質(zhì)截然不同的調(diào)控機制以最大的效用空間，使他們各自的制度價值都得到了淋漓盡致的發(fā)揮，此點正是我國立法的不足和盲點之所在，此時引入美國立法的些許經(jīng)驗用以提升我國排污權立法的實用基礎，真可謂他山之石。</p><p>　　筆者認為，改變我國排污權交易現(xiàn)狀的出路在于，在法律框架下實現(xiàn)對政府權力的有效制約，同時又讓其能充分發(fā)揮其應有的作用。我國學者認為認為，"在我國，要順利實施排污權交易存在著一系列亟待解決

18、的法律問題。除了必須克服大量來自行政部門的行政障礙和來自企業(yè)界的企業(yè)障礙外，還必須注意我國特有并在不斷變化的司法和立法要求，創(chuàng)造一系列法律條件。從法律角度講，要推行排污權交易、建立排污權轉讓市場，起碼必須創(chuàng)造如下條件：從法律上確認排污權；從法律上保障可用于交易的富余排污權；從法律上保障有權出賣其富余排污權的賣方；從法律上保障有需要購買排污權的買方；從法律上規(guī)定排污權交易的市場規(guī)則和管理機構。"7 所以，對現(xiàn)有的排污權交易予以法

19、律上的認可，一方面可以鼓勵人們積極的進行排污權交易，另一方面也必然對非法的權力濫用或暗中操作予以懲戒和排斥，同時也會引導市場通過理性選擇，保持穩(wěn)健的運行</p><p>　　就如何建立科學有效的排污權交易制度，筆者認為，必須做到以下幾點。第一，盡快構建符合我國國情的排污權交易的相關法律法規(guī)，在法律的框架下，明確各方權利與義務。不僅要在環(huán)境基本法《環(huán)境保護法》中對排污權交易機制予以明確，對排污權交易的管理機制、交易

20、辦法等做出規(guī)定，鼓勵交易行為，而且應盡快制定污染物排放控制的單行法律法規(guī)，確立配套的監(jiān)督管理機制, 保證總量控制指標的全面落實。第二，規(guī)范排污權交易市場，尊重市場的法律地位，有效的約束和利用公權力，特別是規(guī)范初始市場的分配，應加強監(jiān)管，杜絕權力尋租。第三，完善相關配套制度，如利用稅收、信貸等對排污權交易市場進行相關宏觀調(diào)控，加強財政、金融等扶持，提高相關技術水平，使其更科學規(guī)范。</p><p>　　四、結語。排