轉型期中國農業(yè)灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理研究：一個嵌套分層的多中心治理視角.pdf

1、中國是以農立國的大國。由于獨特的自然氣候和地理條件，以及巨大人口壓力引致的糧食安全問題，使中國的農業(yè)生產對于灌溉具有一種特殊依存性，由此形成的灌溉農業(yè)可謂國之根基。灌溉離不開水資源，而治水則離不開大規(guī)模的水利灌溉系統(tǒng)。作為一種回應，中國自古以來即將治水作為極其重要的公共事務，灌溉系統(tǒng)治理的演進則是內生于中國治水模式的演進之中。古代中國因治水而形成的權力單中心的高度中央集權體制，以及內生于其中的社會、文化和經濟形態(tài)，具有自我實施和自我強化

2、的慣性，被學者謂之為“治水社會”，及至當代，仍帶有這一制度的深刻印痕。但當前中國正在經歷從經濟體制到社會以及政治體制的全面轉型，灌溉系統(tǒng)治理的目標和命題、技術條件、制度環(huán)境、意識形態(tài)等均發(fā)生了翻天覆地的變化，適用于農業(yè)社會的傳統(tǒng)單中心治理模式已越發(fā)顯得無力和失效，新的有效治理模式尚在孕育成長之中，中國的灌溉系統(tǒng)治理結構正處于一個新舊模式更替的轉型期。 轉型背景下的中國農業(yè)灌溉面臨著“兩難困境”，一方面面臨水資源短缺的危機，而另一

3、方面則存在灌溉水資源浪費嚴重和用水效率低下的難題。這種“兩難困境”看似是水資源供給短缺和灌溉工程建設與維護投入不足的危機，其實質是一種治理危機，即灌溉系統(tǒng)治理機制長期落后于灌溉系統(tǒng)的治理需求，不能適應變化的社會經濟條件和日益復雜的治理環(huán)境的累積結果，從而灌溉系統(tǒng)與環(huán)境(包括自然、經濟和社會環(huán)境)、灌溉系統(tǒng)的利益相關者之間的經濟利益關系不相協(xié)調。本文認為，陷于治理“困境”的中國灌溉系統(tǒng)面臨嚴重的“不可持續(xù)性”。要解決當前中國灌溉系統(tǒng)不可持

4、續(xù)性的問題，關鍵在于制度性因素，其核心在于激勵，其根本性出路在于尋求適應中國經濟社會全面轉型條件下的新型灌溉治理模式，改變灌溉治理中利益相關者的不良激勵，從而提高灌溉績效和實現(xiàn)灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。 本文正是循著這樣的思路展開研究，著重運用現(xiàn)代制度分析的工具和方法，通過構建一個基于灌溉系統(tǒng)屬性和利益相關者行為激勵分析的制度“需求—供給”理論解釋框架，剖析轉型期中國農業(yè)灌溉系統(tǒng)不可持續(xù)治理的深層次制度根源，探尋現(xiàn)行治理結構中涉及灌

5、溉系統(tǒng)供給和生產各環(huán)節(jié)的不良激勵因素及其相關性，為理解轉型期中國灌溉系統(tǒng)治理轉型中的大量經濟現(xiàn)象提供一個新的視角；同時，在此基礎上設計改善激勵的更優(yōu)替代制度，并從中折射出公共領域具有普遍借鑒意義的制度分析方法和應用價值，以期對中國轉型經濟理論發(fā)展和經濟社會轉型實踐做出有益貢獻。 本文貫徹了“提出理論假說—經驗性應用和檢驗—導出政策含義”的思路。全文共分為7章。 第1章是導論。 第2—4章是理論研究部分。

6、第2章從灌溉系統(tǒng)的資源屬性入手，對轉型期中國灌溉系統(tǒng)的屬性進行嘗試性的重新審視?？傮w上看，灌溉系統(tǒng)具有典型的公共池塘資源特征，但在轉型期中國的特殊背景下，各種外部約束條件的改變已經使灌溉系統(tǒng)的內部屬性發(fā)生了裂變。通過重新審視，本研究發(fā)現(xiàn)灌溉系統(tǒng)的經濟屬性具有譜系特征，從類公共物品到類私人物品，介于兩者之間又具有多個層次，形成一種漸變的譜系。相應的，灌溉系統(tǒng)的產權具有了嵌套分層的特征。這必然要求與之相適應的治理結構也要分層分類，發(fā)生不同性

7、質的治理裂變，并不是單純的集權或單純的市場能一以概之。 第3章對轉型期中國灌溉系統(tǒng)治理的利益相關者進行了識別和界定，并區(qū)分了灌溉系統(tǒng)供給和生產的各環(huán)節(jié)，以及與之相關的利益相關者面臨的主要激勵和互動博弈。治理結構的變遷實質上是對責任和權利的重新分配，這必然涉及人與人之間的利益關系的重新博弈及其均衡。灌溉系統(tǒng)的治理是一個復雜的過程，涉及諸多處于不同層次的利益相關決策主體，只有盡可能減少其“摩擦”、和諧其相互關系，才可能在最節(jié)約交易成

8、本的情況下實現(xiàn)較好的制度績效。轉型期中國灌溉系統(tǒng)的治理決策體系中，用水農戶和中央政府作為體系的兩極，中間涉及農民用水者組織、供水機構、灌溉專業(yè)管理組織、地方各級政府及其水行政主管部門，以及私營企業(yè)、國際援助機構等多個層次的決策主體，每個主體對灌溉系統(tǒng)擁有不同的控制權和影響力，在長期而復雜的相互依賴和博弈中追求不同目標、獲取不同利益。灌溉系統(tǒng)利益相關者的互動博弈主要涉及：用水農戶之間在自然狀態(tài)下的合作困境與自主談判的可能；農戶—農民用水戶

9、協(xié)會(WUA)—政府及其代理機構之間對WUA的一種雙重委托—代理關系；政府及其代理機構之間在科層治理結構中的“剩余控制權”之爭：政府與企業(yè)之間在產權軟約束條件下的“尋租”關系；政府與國際援助組織之間相似激勵的相互強化。不同利益相關者介入灌溉系統(tǒng)治理具有豐富和多樣化的選擇可能，參與供給的主體不一定參與生產，相應的，供給和生產的各個環(huán)節(jié)可能適宜于不同的制度安排，以最大限度地遏制利益相關者的不良激勵。 第4章是全文的核心部分和主要創(chuàng)新

10、部分。從灌溉系統(tǒng)的供給和生產兩個方面著手，建立了一個基于交易成本的制度績效評價概念性框架，并利用這一評價框架對集權治理、市場治理與社群自主治理三種基本的治理結構績效進行了比較分析，發(fā)現(xiàn)采用任何一種制度安排以解決灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)治理難題都必須支付顯著的成本，沒有任何一種制度安排是萬靈的、唯一的解，不同的制度之間存在分工合作、相互互補和相互競爭的關系，是緊密互動的有機整體。因此，基于前面全部章節(jié)的構想和推導，本文提出了轉型期中國灌溉系統(tǒng)可持

11、續(xù)治理的更優(yōu)替代制度設計—嵌套分層的多中心治理結構。這種治理結構實質上是一種公民社會和市場成長為與國家力量相互制衡的治理模式，其行動規(guī)則與經濟組織具有嵌套分層的特性。在這個體系中，具有一個事實上的成文憲法，為不同的利益相關主體的權利和義務提供了一個最高約束力的法律框架，在這一框架下，又分層分類地具有具體的集體選擇規(guī)則或操作規(guī)則，下一層的規(guī)則受制于上一層的規(guī)則，即規(guī)則相互嵌套形成完整的規(guī)則體系，規(guī)范和約束相關利益主體的行為，維持治理結構的

12、有序性。在這一規(guī)則體系的約束下，各利益相關主體間實現(xiàn)制度化的集權和分權，根據在多大的邊界范圍內能將灌溉系統(tǒng)的外部效應成功地“內部化”的標準，為灌溉系統(tǒng)的供給和生產選擇不同規(guī)模的主體或劃定不同規(guī)模的“管區(qū)”。這其中，灌溉系統(tǒng)的供給主體不一定必然是生產主體，供給主體可能選擇自己生產，也可能以市場契約的形式選擇其他主體提供生產，或與其他主體共同生產。這些供給和生產的主體或“管區(qū)”也是嵌套分層的，但這種組織的嵌套分層不具有傳統(tǒng)意義上的行政式隸屬

13、關系，而是基于不同的規(guī)模經濟的范圍。不同的“管區(qū)”之間是權力相對分立的即權力是多中心的，相互之間的關系主要基于法律和規(guī)范提供的行動規(guī)則與契約關系，從而使灌溉系統(tǒng)的供給和生產具有了灌溉服務產業(yè)的特征，不同類型和規(guī)模的主體之間形成互補、競爭和制約的關系，最大程度地遏制不良激勵，實現(xiàn)灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)。 第5-6章是實證研究部分。 第5章對中國灌溉系統(tǒng)治理結構的變遷進行了歷史回顧和梳理，并利用本文所提供的研究思路和研究框架，對中

14、國灌溉系統(tǒng)治理結構的演進邏輯進行了理論解釋。中國灌溉系統(tǒng)治理結構的演進是對環(huán)境約束條件變化的響應，從古至今均是在權力單中心的科層體系框架下演進，相關事務的決策權通過等級制的命令鏈條組織起來，中央政府是終極權力中心；其演變的核心是灌溉系統(tǒng)產權制度的演進，即灌溉工程和灌溉水資源的產權不斷界定的過程，其中，灌溉水資源的產權制度演進又是導致灌溉工程產權制度演進最重要的誘因；這一演進過程中，國家有逐漸放棄微觀層面治理轉而向宏觀層面收縮的傾向，科層

15、結構中逐漸引入市場，出現(xiàn)由權力單中心向權力多中心轉變的趨勢；重視制度激勵對灌溉系統(tǒng)“良治”自我實施能力的強化作用成為當前乃至今后很長時期內灌溉系統(tǒng)治理改革的重心。中國灌溉系統(tǒng)治理結構的演進具有典型的政府主導的強制性制度變遷的特征。在當前急速轉型的社會中，民間團體發(fā)育不足、公共參與能力不強，純粹的誘致性制度變遷并不容易發(fā)生，政府行政力量并不適宜過早過快地退出，強制性的制度變遷仍然占據主導地位。 第6章通過對轉型期中國灌溉系統(tǒng)的典型

16、案例：位于經濟發(fā)達地區(qū)、水資源較為豐沛的全國特大型灌區(qū)——都江堰灌區(qū)和位于邊遠貧困山區(qū)、水資源匱乏、以中小型灌溉系統(tǒng)為主的巴中市的灌溉系統(tǒng)治理進行制度比較分析，進一步對我國當前灌溉系統(tǒng)治理改革中的現(xiàn)實問題進行了深入剖析，對不同區(qū)域的不同變革路徑選擇進行了理論解釋，更加明晰了轉型期中國灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理的未來改革取向。 第7章是結語及政策意蘊。在歸納總結全文的基礎上，展望轉型期中國農業(yè)灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理結構改革的未來取向，認為更加

17、扁平化的嵌套分層的多中心治理結構將是變革的必然趨勢，并導出具有一般借鑒意義的政策意蘊，以期為轉型期中國灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理改革實踐提供有益參考。 中國灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)治理轉型是一項復雜、艱苦而長期的事業(yè)。改革的最終目的，是要將現(xiàn)在自上而下的以國家力量為單一權力中心的相關利益主體的科層治理關系，轉變?yōu)楣裆鐣褪袌隽α颗c國家力量相互制衡的新型網絡合作伙伴關系，這可能需要一兩代人甚至幾代人與制度和文明慣性的博弈。新的文明模式和治理模式