西部生態(tài)補(bǔ)償立法問(wèn)題探析

1、<p>　　西部生態(tài)補(bǔ)償立法問(wèn)題探析</p><p>　　摘要:我國(guó)西部的生態(tài)建設(shè)雖然取得了積極進(jìn)展,但目前生態(tài)環(huán)境仍呈不斷惡化趨勢(shì)。因此,必須盡快完善立法,建立起有效的生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制,才能確保西部生態(tài)補(bǔ)償工作得以長(zhǎng)期、穩(wěn)定地實(shí)施。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是自然資源有償使用原則的具體體現(xiàn),針對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償中存在的問(wèn)題,分析我國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償制度的可能性與必要性,對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建立提出幾點(diǎn)建議。 </

2、p><p>　　關(guān)鍵詞:西部 生態(tài)補(bǔ)償 法律制度 </p><p><b>　　前言</b></p><p>　　生態(tài)補(bǔ)償起源于德國(guó)1976年開(kāi)始實(shí)施的Engriffsregelung政策和美國(guó)1986年開(kāi)始實(shí)施的濕地保護(hù)No-net-loss政策。我國(guó)是世界上開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償工作較早的國(guó)家之一,1992年底,原林業(yè)部提出必須盡快建立我國(guó)森林生態(tài)

3、補(bǔ)償機(jī)制,1998年修改后的《森林法》第8條明確規(guī)定國(guó)家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金,2000年,國(guó)家《森林法實(shí)施條例》規(guī)定防護(hù)林、特種用途林的經(jīng)營(yíng)者有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。除此之外,《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度也作了相應(yīng)的規(guī)定。從2001年起,國(guó)家財(cái)政拿出10億元在11個(gè)省區(qū)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),還拿出300億元用于公益林建設(shè)、天然林保護(hù)、退耕還林補(bǔ)償、防沙治沙工程等等。一些地方政府也

4、制定了政府規(guī)章,同時(shí),各地方也積極開(kāi)展了生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)工作。 </p><p>　　但是,除國(guó)家財(cái)政少量的轉(zhuǎn)移支付外,我國(guó)迄今沒(méi)有建立起有效的生態(tài)補(bǔ)償法律制度。而且,西部的生態(tài)補(bǔ)償處于無(wú)法可依的困境,特別是相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)、法律手段嚴(yán)重短缺,無(wú)法解決西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。因此,應(yīng)盡快完善立法,建立起有效的西部生態(tài)補(bǔ)償法律制度,確保西部生態(tài)補(bǔ)償工作得以長(zhǎng)期、穩(wěn)定地實(shí)施。 </p><p>　　

5、一、西部生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制存在的問(wèn)題 </p><p>　　當(dāng)前中國(guó)和中國(guó)西部的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制無(wú)論是理論還是實(shí)踐都處于探索階段,關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)、技術(shù)手段、管理模式等都很不成熟,亟待完善。僅就生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律而言,存在很多問(wèn)題。筆者以為,最為嚴(yán)重的當(dāng)屬以下幾個(gè)方面: </p><p>　　1.缺乏綜合性制度安排。我國(guó)目前生態(tài)環(huán)境管理涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土、環(huán)保等部門(mén),環(huán)境管理體制存在嚴(yán)

6、重缺陷,橫向管理體制不健全,部門(mén)分頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重,沒(méi)有統(tǒng)一的法律框架和實(shí)施規(guī)劃,生態(tài)補(bǔ)償基本上是部門(mén)性、地方性的,缺乏部門(mén)間的、中央與地方的統(tǒng)一和協(xié)調(diào),尤其是缺少跨省市的協(xié)調(diào)體制,無(wú)法解決跨省市的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償問(wèn)題,也無(wú)法整合生態(tài)保護(hù)與建設(shè)資金。生態(tài)系統(tǒng)作為特殊資源,其功能的發(fā)揮有賴于內(nèi)部各構(gòu)成要素間相互聯(lián)系與制約所形成的動(dòng)態(tài)平衡發(fā)揮作用,僅對(duì)其中某個(gè)要素或部分要素進(jìn)行補(bǔ)償并不能真正達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目的。而我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)定恰恰陷入了這個(gè)“

7、整體等于部分之和”的誤區(qū),未能采用整體系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)和做法,導(dǎo)致僅有的生態(tài)補(bǔ)償制度局部公平,整體不公平。如果這些狀況得不到改變,西部生態(tài)補(bǔ)償法律制度就將無(wú)所依托、難以建立。 </p><p>　　2.對(duì)各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任界定及對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)都缺乏明確的法律規(guī)定。生態(tài)補(bǔ)償是多個(gè)利益主體(利益相關(guān)者)之間的一種權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的重新平衡過(guò)程,涉及復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整,而目前涉及生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的法律法

8、規(guī),都沒(méi)有對(duì)利益主體做出明確的界定和規(guī)定,對(duì)其在生態(tài)保護(hù)方面具體擁有的權(quán)利和必須承擔(dān)的責(zé)任僅限于原則性的規(guī)定,導(dǎo)致西部生態(tài)補(bǔ)償各利益相關(guān)者無(wú)法根據(jù)法律界定自己在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。此外,因?qū)W界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)還存在爭(zhēng)議,故也沒(méi)有明確的法律規(guī)定可遵循。 </p><p>　　3.立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于生態(tài)問(wèn)題的出現(xiàn)和生態(tài)破壞的發(fā)展速度,許多新的管理和補(bǔ)償模式?jīng)]有法律法規(guī)給予肯定和支

9、持,對(duì)利益主體沒(méi)做出明確的界定和規(guī)定。中央立法中僅《森林法》中有生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)牟怀墒斓脑瓌t性規(guī)定,《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)中只有一些零星的規(guī)定,西部地方立法也欠缺可操作性。由于中央立法整體性缺少關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定,西部地方立法探索緩慢,所以對(duì)于相關(guān)利益主體的法律規(guī)定仍然是一片空白。生態(tài)稅、發(fā)行國(guó)債、生態(tài)彩票、BOT融資方式、東部發(fā)達(dá)省份對(duì)西部的援助資金等方式籌集資金等還未被法律所肯定。這些都

10、不足以應(yīng)對(duì)西部日益惡化的生態(tài)需求。 </p><p>　　二、建立西部生態(tài)補(bǔ)償法律制度的必要性和法理依據(jù) </p><p>　　(一)建立西部生態(tài)補(bǔ)償法律制度的必要性1.日趨嚴(yán)峻的西部生態(tài)環(huán)境形勢(shì)急需生態(tài)補(bǔ)償立法隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,西部將面臨比中東部更為嚴(yán)峻的環(huán)境資源形勢(shì),西部生態(tài)總體仍在繼續(xù)惡化,生態(tài)環(huán)境所呈現(xiàn)出的脆弱性、不確定性、反復(fù)性和艱巨性,必須引起我們高度關(guān)注。西部生態(tài)功能的價(jià)值長(zhǎng)期

11、沒(méi)有被認(rèn)同和接受,這一巨大生態(tài)價(jià)值在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場(chǎng)交換中不能體現(xiàn)出來(lái),同時(shí),生態(tài)效益目前還難以成為商品進(jìn)入流通市場(chǎng),以致西部許多地區(qū)陷入貧困、人口增長(zhǎng)、環(huán)境退化惡性循環(huán)中,據(jù)了解,全國(guó)有一半的生態(tài)脆弱縣和60%左右的貧困縣集中在西部。 </p><p>　　喀斯特地區(qū)過(guò)度開(kāi)墾導(dǎo)致的水土流失和沙漠化問(wèn)題,西部生態(tài)屏障的建設(shè)與投入的矛盾,草原過(guò)度放牧或過(guò)度耕種帶來(lái)的草原“三化”(退化、沙化、堿化)以及土地荒漠化(土地

12、荒漠化被稱為“地球的癌癥”),人均森林面積和蓄積量急劇減少,作為“地球之腎”的濕地面積大幅退化和減少(直接影響陸地生態(tài)系統(tǒng)多種獨(dú)特生態(tài)功能)等問(wèn)題,以及每年席卷幾乎大半個(gè)中國(guó)的沙塵暴在向人們證明,西部的生態(tài)危機(jī)不再是局部問(wèn)題,已經(jīng)發(fā)展成為全局性的大問(wèn)題,事關(guān)全民族未來(lái)發(fā)展的自然與社會(huì)的大問(wèn)題。它不是一時(shí)之因造成的,而是歷史的長(zhǎng)久積淀形成的,它固然是多種復(fù)雜因素共同作用的結(jié)果,但與生態(tài)補(bǔ)償制度的缺位是有直接關(guān)系的,西部嚴(yán)峻的生態(tài)危機(jī)昭示了

13、生態(tài)補(bǔ)償立法的緊迫性。 </p><p>　　2.生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎ㄗ坑谐尚?為西部生態(tài)補(bǔ)償立法奠定了實(shí)踐基礎(chǔ) </p><p>　　隨著人們對(duì)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)認(rèn)識(shí)的深入,人們對(duì)生態(tài)效益也給予越來(lái)越多的關(guān)注,某些省市地方政府亦先行一步,出臺(tái)了具有地方特色并符合地方生態(tài)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定,并取得較好的實(shí)施效果,為進(jìn)行西部生態(tài)補(bǔ)償立法奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。其中,浙江省是我國(guó)較早注重并開(kāi)展生

14、態(tài)補(bǔ)償建設(shè)的幾個(gè)省份之一。2005年8月,浙江省政府下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》,確立了浙江省建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則,即“受益補(bǔ)償、損害賠償;統(tǒng)籌兼顧、共同發(fā)展;循序漸進(jìn)、先易后難;多方并舉、合理推進(jìn)原則”,同時(shí)提出了開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕緩胶痛胧Ｔ诖酥?浙江省杭州市也曾下發(fā)了《關(guān)于建立、健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》,明確了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本內(nèi)涵和基本原則,將結(jié)合政府調(diào)控與市場(chǎng)化運(yùn)作,逐步建立公平、公正、權(quán)責(zé)統(tǒng)一

15、的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí),明確提出要建立健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓?cái)政制度,明確生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、制定生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)業(yè)扶持政策,建立生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境管理制度及生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化機(jī)制,逐步建立責(zé)權(quán) </p><p>　　統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償行政責(zé)任的要求。還在全國(guó)率先出臺(tái)《浙江省市、縣和黨政工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》、《進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》等,加大生態(tài)投入,“十五”期間累計(jì)投入占同期GDP的2.06%。截至目

16、前,“百億生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程”已累計(jì)完成總投資401億元,使浙江省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到了顯著改善。地方省市經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的摸索與環(huán)境管理實(shí)踐,探索到的許多行之有效的管理手段和工具,盡管其中不乏局限性,但對(duì)其他省市、西部以至全國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建立都具有借鑒價(jià)值。 </p><p>　　(二)建立西部生態(tài)補(bǔ)償法律制度的基本法理依據(jù)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ),我國(guó)學(xué)界已基本達(dá)成共識(shí),并形成了稱為“三大理論基石說(shuō)”的外部效應(yīng)理論、公

17、共產(chǎn)品理論、生態(tài)資本理論,這為我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償立法奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。除此之外,筆者認(rèn)為,從法律層面看,建立西部生態(tài)補(bǔ)償法律制度,有其深刻的法理依據(jù)。 </p><p>　　環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家安德雷·維斯特認(rèn)為,一些人多占了環(huán)境資源,另一些人占得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,國(guó)家應(yīng)在他們之間進(jìn)行平衡和調(diào)整,這種平衡和調(diào)整指的就是生態(tài)補(bǔ)償。西部生態(tài)補(bǔ)償就是西部多個(gè)利益主體之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的重整與平衡,其間不可避免地會(huì)產(chǎn)生權(quán)利

18、沖突,它集中表現(xiàn)為國(guó)家和社會(huì)的“整體環(huán)境權(quán)”、發(fā)展權(quán)與西部尤其是西部各個(gè)體的生存權(quán)之間的沖突。這種沖突,確切說(shuō)來(lái),是現(xiàn)代性引發(fā)的危機(jī),對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的最大限度的追求,使人們忽視了生態(tài)環(huán)境資源的優(yōu)先承載,如果說(shuō),在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展初期,這種沖突還不成其為沖突,那么,隨著科技進(jìn)步和生產(chǎn)力的發(fā)展,現(xiàn)代性所造就的人類強(qiáng)大的開(kāi)發(fā)、攫取能力,最終使?jié)撛诘奈C(jī)變成顯性的危機(jī),使人類的環(huán)境權(quán),這項(xiàng)基礎(chǔ)性、前提性的、不言而喻的權(quán)利遭受侵害。環(huán)境權(quán)是每一個(gè)個(gè)體的“

19、天賦人權(quán)”,如果連這一起碼的權(quán)利都得不到保障,其他權(quán)利就如同空中樓閣,是無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)的。地域性、區(qū)域性環(huán)境權(quán)問(wèn)題,只是現(xiàn)代性危機(jī)的延伸。 </p><p>　　如何在國(guó)家和社會(huì)范圍內(nèi)保證環(huán)境權(quán)的公正享有,首先,應(yīng)把以前不認(rèn)為是權(quán)利的環(huán)境權(quán)視為一種不可追問(wèn)的人人享有的前提性權(quán)利加以肯定,而任何相關(guān)的法律制度僅僅是實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)權(quán)利公正的手段。同樣,生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫纫彩窃撌侄沃械囊环N,把生態(tài)環(huán)境受益者、破壞者與受害者、保

20、護(hù)者兩方面的法律責(zé)任、法律權(quán)利作合理設(shè)定,使保護(hù)者與受益者之間和破壞者與受害者之間的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益分配不再發(fā)生扭曲,這是從國(guó)家和社會(huì)的“整體環(huán)境權(quán)”層面上作的界定,這樣生態(tài)補(bǔ)償就有法理上的支持。其次,要對(duì)生態(tài)補(bǔ)償法律制度本身的公正性謹(jǐn)慎安排,在具體的法律關(guān)系中,對(duì)于法律關(guān)系主體實(shí)體性的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行對(duì)等設(shè)定、確保享有,在訴訟程序上,充分地保證訴訟主體通暢行使相關(guān)訴訟權(quán)利,從而保證法律關(guān)系主體的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)得以在結(jié)果上真正公正實(shí)現(xiàn)。

21、當(dāng)然,這不是僅靠生態(tài)補(bǔ)償法律制度、環(huán)境法就能夠解決的,還要靠其他法律制度和其他部門(mén)法的支持。 </p><p>　　“在法律上,每一個(gè)主體都有在法律的限度內(nèi)追求和獲取自己最大利益的正當(dāng)權(quán)利,也有在法律的限度內(nèi)維護(hù)和保護(hù)自己利益的正當(dāng)權(quán)利,而每一個(gè)主體的利益追求是不同的,因此,利益追求呈現(xiàn)多樣化?！盵1]在以上意義上,環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)生存性的權(quán)利,同生存權(quán)存在交叉關(guān)系,也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓颉?duì)于西部來(lái)說(shuō),同樣,生存權(quán)

22、應(yīng)該擺在首要的位置,沒(méi)有起碼的生態(tài)環(huán)境,西部難以生存,更不要說(shuō)發(fā)展,西部的生存權(quán)又是由各具體的個(gè)體的生存權(quán)所構(gòu)成,不能因?yàn)槟承╇A層、團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而置西部個(gè)體生存權(quán)于不顧;也不能忽視個(gè)體生存權(quán)而談“整體環(huán)境權(quán)”,這是有悖法律公平正義精神的,其實(shí)質(zhì)結(jié)果是淪為強(qiáng)勢(shì)群體的環(huán)境法西斯主義。所以,嚴(yán)格明確的生態(tài)補(bǔ)償制度,既補(bǔ)償過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中對(duì)西部生態(tài)環(huán)境的損耗,又充分補(bǔ)償西部為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善所承受的額外負(fù)擔(dān)以及進(jìn)行西部生

23、態(tài)建設(shè)的社會(huì)性勞動(dòng),保障西部整體的和各個(gè)體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。</p><p>　　西部是維護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境安全的生態(tài)屏障區(qū),西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況直接決定了中部地區(qū)和東部地區(qū)人們的生活質(zhì)量。西部搞好生態(tài)保護(hù),中部、東部同樣能獲得生態(tài)效益,西部犧牲眼前經(jīng)濟(jì)發(fā)展可資利用的資源來(lái)搞生態(tài)保護(hù),是為了全局的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,因此造成的發(fā)展機(jī)會(huì)的損失和經(jīng)濟(jì)損失如果全部由西部來(lái)承擔(dān),顯然不符合公平正義精神的,所以,“國(guó)家和社會(huì)受益

24、者應(yīng)對(duì)西部地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)產(chǎn)生的正外部經(jīng)濟(jì)性———生態(tài)服務(wù)價(jià)值、或生態(tài)環(huán)境的破壞活動(dòng)所產(chǎn)生的負(fù)外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)化到行為主體的私人成本中去”[2]。最大程度地減少西部地區(qū)因貧困和生存壓力而破壞生態(tài)環(huán)境的活動(dòng),平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)、西部與中部東部的關(guān)系,從而有效維持甚至增值西部生態(tài)功能。 </p><p>　　三、建立西部生態(tài)補(bǔ)償法律制度的思路 </p><p>　　我國(guó)雖然

25、建立了較為完備的資源法和環(huán)境保護(hù)法體系,許多法規(guī)和政策性文件中都規(guī)定了對(duì)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的扶持、補(bǔ)償?shù)囊蠹安僮鬓k法,但這些規(guī)定缺乏綜合性的制度安排,而且多是不成熟的原則性規(guī)定,缺乏可操作性,所以,在實(shí)踐中生態(tài)補(bǔ)償更多的是依靠政策和行政的手段而不是法律來(lái)推動(dòng)的,如何使生態(tài)補(bǔ)償成為一項(xiàng)持續(xù)而又穩(wěn)定的法律制度,獲得全社會(huì)一體遵行的法律效力,筆者以為,應(yīng)該從以下幾個(gè)方面考慮。 </p><p>　　(一)建立和完善西部生

26、態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系生態(tài)補(bǔ)償在我國(guó)作為一項(xiàng)新生制度,迫切需要立法來(lái)確立它在法律中的地位,各社會(huì)主體也需要有法可依,由相關(guān)法律來(lái)指導(dǎo)和調(diào)整自己的行為。建立和完善西部生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī),勢(shì)在必行。 </p><p>　　1.修改《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》,并在其中確立生態(tài)補(bǔ)償法律制度和受益者補(bǔ)償原則。作為環(huán)境保護(hù)綜合性基本法,制定已近20年,這20年中,我國(guó)的生態(tài)破壞、環(huán)境污染問(wèn)題以及公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的感受和認(rèn)識(shí)都發(fā)

27、生了翻天覆地的變化?，F(xiàn)在看來(lái),“這部法律確立和體現(xiàn)的基本原則存在一些缺陷和不足,對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)明顯忽視,偏重于污染防治。只規(guī)定了對(duì)環(huán)境污染所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)進(jìn)行收費(fèi),而沒(méi)有考慮對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為所產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行補(bǔ)償”。所以應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》作必要的修改,增加保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的比重,增設(shè)生態(tài)補(bǔ)償制度,使其與征收排污費(fèi)制度一樣成為環(huán)境保護(hù)基本法律制度,以確立其在環(huán)境保護(hù)基本法中的地位。同時(shí)建議將受益者補(bǔ)償原則明

28、確定為環(huán)境法的基本原則,受益者(包括自然資源的開(kāi)發(fā)利用者)、污染物的排放者、資源產(chǎn)品的消費(fèi)者和其他生態(tài)利益的享受者,均應(yīng)按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則對(duì)生態(tài)環(huán)境的自身價(jià)值予以補(bǔ)償,使《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》所確立的環(huán)境責(zé)任原則能夠體現(xiàn)消費(fèi)者最終承擔(dān)和受益者負(fù)擔(dān)兩個(gè)符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的基本準(zhǔn)則。其對(duì)應(yīng)面環(huán)境權(quán)利,在現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和各專門(mén)的</p><p>　　2.修改單行資源法增加生態(tài)保護(hù)的立

29、法目的,對(duì)一些資源法中已確立的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度要進(jìn)一步具體化、完善化,使之具有科學(xué)性和可操作性。同時(shí),在其他資源法中,也應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償制度。同時(shí)強(qiáng)化有關(guān)生態(tài)保護(hù)的法律義務(wù),加強(qiáng)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境,違反生態(tài)補(bǔ)償制度的行為的處罰力度。此外,環(huán)境保護(hù)的綜合性、整體性、全過(guò)程性、合作性以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等也要得到基本法和除《大氣污染防治法》以外的專門(mén)環(huán)境法律法規(guī)的確認(rèn)或體現(xiàn)。 </p><p>　　3.制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖匀毁Y源單行法,

30、同時(shí)對(duì)西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償作出明確規(guī)定。在各資源保護(hù)法中明確規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度之后,為了使這一制度以國(guó)家行政法規(guī)的形式確定下來(lái)。國(guó)務(wù)院應(yīng)進(jìn)行立法,專門(mén)就生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?、方針、原則、主體和對(duì)象、方式和標(biāo)準(zhǔn)、重要措施、生態(tài)效益的評(píng)估、補(bǔ)償額的確定以及監(jiān)督管理和法律責(zé)任等作出詳細(xì)而明確的規(guī)定。同時(shí),針對(duì)西部地區(qū)這一特殊的地域情況和補(bǔ)償?shù)闹匾?可以分出一章對(duì)西部生態(tài)補(bǔ)償作出特別規(guī)定,或者授權(quán)國(guó)家環(huán)?？偩轴槍?duì)西部生態(tài)環(huán)境的特殊性制定專門(mén)的辦法對(duì)西部

31、生態(tài)補(bǔ)償作更具可操作性的規(guī)定,對(duì)西部的生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出長(zhǎng)期性、全局性的戰(zhàn)略部署,尤其要對(duì)在生態(tài)補(bǔ)償制度中如何協(xié)調(diào)西部地區(qū)與其他區(qū)域的關(guān)系、如何使生態(tài)補(bǔ)償制度確保全國(guó)公正的前提下實(shí)現(xiàn)局部公正等方面作詳細(xì)的規(guī)定。 </p><p>　　4.開(kāi)征新的環(huán)境稅,建立以保護(hù)環(huán)境為目的的專門(mén)稅種,完善現(xiàn)行保護(hù)環(huán)境的稅收支出政策,調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅?！坝嘘P(guān)專家認(rèn)為,將目前資源稅的征收對(duì)象擴(kuò)大到礦藏資源和非礦藏資源,可增加水資源

32、稅,以解決我國(guó)日益突出的缺水問(wèn)題。開(kāi)征森林資源稅和草場(chǎng)資源稅,以避免和防止生態(tài)破壞行為,對(duì)非再生性、稀缺性資源課以重稅?！盵4]將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計(jì)稅改為按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅,對(duì)一切開(kāi)發(fā)、利用資源的企業(yè)和個(gè)人按其生產(chǎn)產(chǎn)品的實(shí)際數(shù)量從量課征。通過(guò)稅收手段,加大稅檔差距,把資源開(kāi)采使用同企業(yè)和居民的切身利益結(jié)合起來(lái),以提高資源的開(kāi)發(fā)利用率。將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中,共同調(diào)控我國(guó)西部資源的合理開(kāi)發(fā)。 </

33、p><p>　　(二)確定西部生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn),明確補(bǔ)償次序年,國(guó)家環(huán)?？偩窒掳l(fā)的《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》為進(jìn)一步探索做好生態(tài)補(bǔ)償工作提供了政策依據(jù)。西部生態(tài)補(bǔ)償點(diǎn)多面廣,不可能面面俱到,因而亟須在一些領(lǐng)域重點(diǎn)突破,以點(diǎn)帶面,提出各類生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的優(yōu)先次序及其實(shí)施步驟,推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展。以西部貧困和生態(tài)脆弱區(qū)為重點(diǎn),合理選擇試點(diǎn)地區(qū),通過(guò)試點(diǎn)工作,研究建立三江源地區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)

34、和流域水環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系,落實(shí)補(bǔ)償各利益相關(guān)方責(zé)任,探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方法、模式,建立試點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境共建共享的長(zhǎng)效機(jī)制,推動(dòng)西部相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)的制定和完善。 </p><p>　　(三)加強(qiáng)西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法工作據(jù)調(diào)查顯示,“環(huán)境行政執(zhí)法困難以及政府主管部門(mén)不作為的內(nèi)在原因依舊是環(huán)保執(zhí)法權(quán)受制于上級(jí)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)者的行政權(quán)力,即地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的行政權(quán)力的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律賦予政府

35、部門(mén)的執(zhí)法權(quán)力”[5]。“在法律方面,目前中國(guó)環(huán)境保護(hù)在很大程度上依靠的是昂格爾意義上的習(xí)慣法和官僚法。然而,現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在某種程度上破壞了原有的環(huán)境保護(hù)慣例(習(xí)慣法),新自由主義話語(yǔ)霸權(quán)和西方法治國(guó)模式又從外部強(qiáng)烈地質(zhì)疑中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)制定的大量環(huán)境管制法律(官僚法)?！?</p><p>　　因此,在嚴(yán)格執(zhí)法方面,應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)在西部地區(qū)加大環(huán)境執(zhí)法力度。提高依法行政的水平和效率。同時(shí)還要加強(qiáng)監(jiān)督管理,強(qiáng)化司法的

36、保障功能。中央有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償法律的規(guī)定,只是抽象的規(guī)定,這就要求西部地區(qū)在執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償法律時(shí)要進(jìn)一步明確補(bǔ)償目標(biāo)、補(bǔ)償時(shí)間、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償對(duì)象。生態(tài)補(bǔ)償法律是否有實(shí)效,關(guān)鍵是設(shè)計(jì)出能使貢獻(xiàn)者得到補(bǔ)償金的方案。為了保證把補(bǔ)償真正地落實(shí)到做貢獻(xiàn)者,必須解決如下問(wèn)題:一是如何將補(bǔ)償金直接發(fā)放給參與生態(tài)建設(shè)的農(nóng)戶和企業(yè)的手中,而不能對(duì)地區(qū)補(bǔ)償;二是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與稅收減免等優(yōu)惠政策對(duì)做貢獻(xiàn)地區(qū)補(bǔ)償時(shí),如何確保落實(shí)轉(zhuǎn)移支付部分歸政府支配

37、,而稅收減免歸農(nóng)戶和企業(yè)享有。通過(guò)立法和有效監(jiān)督機(jī)構(gòu)確保國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)民手中,而不被中間的一些機(jī)構(gòu)或個(gè)人截流他用,在實(shí)踐中不斷規(guī)范和完善生態(tài)補(bǔ)償制度。 </p><p>　　(四)需要其他部門(mén)法的配合 </p><p>　　目前的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,其法律淵源主要是自然資源保護(hù)法,長(zhǎng)期以來(lái),人們普遍認(rèn)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源只是環(huán)境法的使命,這種認(rèn)識(shí)使得生態(tài)保護(hù)只靠行政控制手段,行政手段雖然

38、效率高,但限于人力和財(cái)力,容易異化和被利用。而且,“環(huán)保部門(mén)缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性,受制于地方各級(jí)政府,難以抵制地方保護(hù)主義”。因此,生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)保護(hù)的重要環(huán)節(jié),在法律化的過(guò)程中,也應(yīng)該在其他部門(mén)法上得到體現(xiàn),如依照物權(quán)法,修改《土地管理法》、《草原法》、《森林法》等法律,在西部實(shí)行特殊的物權(quán)制度,特別是土地、草原、山林、水面的所有權(quán)和使用權(quán)制度。另外,鑒于我國(guó)制止生態(tài)惡化和自然資源破壞的迫切需要,以及破壞自然資源犯罪的社會(huì)危害性之嚴(yán)重