淺談立法助理制度的移植

1、<p>　　淺談立法助理制度的移植</p><p>　　摘要：由于多種因素的作用，美國首次建立了立法助理制度。這一制度帶來了立法效率、立法質(zhì)量的提高，使得立法機關(guān)的權(quán)力增強。在我國當(dāng)代，由于社會政治經(jīng)濟局勢日益復(fù)雜，對立法技術(shù)提出了新的要求。于是在深圳、重慶等地相繼出現(xiàn)了立法助理制度。由于這一制度才剛剛顯出雛形，有必要對它的各個方面進(jìn)行分析，從而使它趨之于完善。</p><p>

2、　　關(guān)鍵詞：立法、立法助理、人大代表</p><p>　　立法助理有廣義和狹義之分，廣義的立法助理(LegislativeStaff)是協(xié)助立法機關(guān)及人民代表履行立法職責(zé)、完成立法工作的具有立法專門知識的人員。狹義的立法助理專指議員個人立法助理，負(fù)責(zé)為議員草擬法案，撰寫演講稿，分析法案，對政策提出意見，準(zhǔn)備工作剪報。按照此種定義，我國現(xiàn)存的立法助理應(yīng)該做狹義上的理解，因為我國目前的立法助理都只是為中央和地方各級人

3、大常委提供法律專項服務(wù)。因此，下文中提到的立法助理均指狹義上的立法助理，而且鑒于我國立法體制的復(fù)雜性，此文僅就人大及委員會立法進(jìn)行分析，而不涉及授權(quán)立法。</p><p>　　一、國外立法助理制度</p><p>　　美國是較早建立立法助理制度的國家。早在19世紀(jì)20年代，美國國會就已著手雇傭助理人員。至1840年，國會在繁忙之際，得雇傭計時或臨時性的助理。1856年，眾議院撥款委員會和參

4、議院財政委員會首次雇傭了永久性助理，其他委員會也相繼效仿。到1891年，眾議院委員會立法助理已達(dá)62人，參議院也達(dá)41人之多。1924年，國會通過了第一個立法支付法案，授權(quán)撥款給所有的立法助理。1946年的立法改組法明確把委員會助理和個人助理分開。1975年參議院第60號決議案，專門規(guī)定了專家助理的地位——委員會內(nèi)專家助理人員，不能從事委員會以外的工作，也不得將非屬于他們職務(wù)的工作加諸其上。從1955年以后，為適應(yīng)立法發(fā)展的需要，美國大

5、大增加了其立法助理的人數(shù)和經(jīng)費。立法助理依職責(zé)不同可分為五種：①行政助理，其職責(zé)是代表議員同利益團(tuán)體、選民及游說者協(xié)商、談判、控制行政機關(guān)人事任命的承認(rèn)權(quán)和掌握政治動向；②立法助理（狹義的），負(fù)責(zé)為議員草擬法案、撰寫演講稿、分析法案、對政策提出創(chuàng)見，準(zhǔn)備工作簡報；③個人秘書，其職責(zé)為協(xié)助議員安排每日的工作，提出注意事項和各種忠告；④各案工作者，其職責(zé)主要是為議員從事服務(wù)于選民的工作，</p><p>　　立法助理

6、制度之所以會在一些國家應(yīng)運而生，主要有以下幾個原因：</p><p>　　1.時代的發(fā)展。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會分工加劇，新型社會關(guān)系不斷涌現(xiàn)，需要立法的事項日漸增多。立法的專業(yè)性、技術(shù)性要求不斷提高，立法機關(guān)難以勝任，不得不尋求專家或?qū)W者的協(xié)助。</p><p>　　2.議員對繁忙的職責(zé)應(yīng)接不暇。國外議會中，盡管很多議員屬科班出身，但受專業(yè)之限，仍難辨析所有社會現(xiàn)象。此外，他還要同利益團(tuán)

7、體、游說者協(xié)商、談判，控制行政機關(guān)人事任命的承認(rèn)權(quán)和掌握政治動向；要與本選區(qū)和選民保持經(jīng)常聯(lián)系，接受他們的質(zhì)詢并作出回應(yīng)……繁重的職務(wù)常常使他們疲憊不堪，雖竭盡全力地面面俱到，但工作效果卻很難令人滿意。</p><p>　　3.行政權(quán)力的擴張。行政權(quán)的過度膨脹使得行政機關(guān)廣納專才，并憑借自身專業(yè)優(yōu)勢制定一系列規(guī)章制度，這嚴(yán)重削弱了立法機關(guān)的立法功能。為了保持政治結(jié)構(gòu)中的平衡，立法機關(guān)也必須采取應(yīng)變性措施。<

8、/p><p>　　立法助理制度自創(chuàng)始以來，便以其合理性為多國效仿。筆者認(rèn)為，在于它有以下作用：</p><p>　　1.有利于提高立法的效率。</p><p>　　要制定一部法案，往往需要經(jīng)過立法準(zhǔn)備、立法預(yù)測、提出草案、討論和審議等階段，其間要耗去大量的時間和財力，再加上議員職務(wù)繁忙，可能會使這一過程拖得更久。而現(xiàn)代社會生活瞬息萬變，立法本來就有滯后性，如果再任由立法

9、過程的無效率性，往往會使得這部法“天生畸形”。立法助理的加入一方面可以分擔(dān)議員的部分工作，另外他們還可以起草法案，從而立法所需時間減少。</p><p>　　2.有利于提高立法質(zhì)量。</p><p>　　一方面，立法效率的加快可以使法律盡量與變化著的社會實際相一致；另一方面，立法助理以其專業(yè)性和對社會現(xiàn)象的敏感向立法者提出中肯建議，有利于立法質(zhì)量的提高。</p><p&

10、gt;　　3.有利于充分發(fā)揮議會的立法作用。</p><p>　　如前所述，當(dāng)今社會生活日趨復(fù)雜，議會經(jīng)常將許多重要法規(guī)的制定權(quán)授予有專業(yè)優(yōu)勢的行政機關(guān)，使得后者的權(quán)力日益膨脹，前者功能衰弱。立法助理制度的建立使議會的立法能力得到加強，有效地抑制了行政機關(guān)的權(quán)力擴張。</p><p>　　4.有利于廣開言路、提高立法的民主化程度。</p><p>　　西方國家的立法

11、助理經(jīng)常受議會委托到選民中去，如答復(fù)本選區(qū)或本州選民的電話、電報和信件；接見來訪的選民；解決選民提出的各種各樣的要求等。這樣，就能使議員同其選民保持密切的聯(lián)系，傾聽選民的呼聲，促進(jìn)法律的民主化程度。</p><p>　　二、在我國建立立法助理制度的原因</p><p>　　2002年初，深圳市人大常委會與19名擁有碩士以上學(xué)歷的法律專業(yè)人士簽定協(xié)議，使他們成為我國首批兼職法律助理。同年9月

12、，成都市人大常委會提出“嘗試建立立法助理制度，為統(tǒng)一審議人員形式審議權(quán)提供服務(wù)?！绷⒎ㄖ碇贫仍谖覈某霈F(xiàn)并非偶然，除了前述原因外，筆者認(rèn)為最重要的一點是人大代表的素質(zhì)與適格立法者的要求是不能等同的。</p><p>　　學(xué)者周旺生在其《立法學(xué)》一書中寫到：立法者應(yīng)當(dāng)“能認(rèn)清并遵循事物發(fā)展的規(guī)律進(jìn)行立法，同時又能積極發(fā)揮主觀能動作用，能以立法的方式改造事物，而不至于僅僅成為呆板、消極、被動的實際生活的繕寫者?！薄?/p>

13、要有較高的甚至很高的文化素養(yǎng)，有必要的法學(xué)知識和理論水平，特別是有必要的立法知識和理論水平，有較強的甚至很強的寫作能力和立法語言文字組織能力?！薄傲⒎ㄈ藛T的基本作用就是按實際需要完善以往制定的法，其中包括法學(xué)家們在不斷的研究中發(fā)現(xiàn)的有缺陷的法典?！彼麄兪菑倪m當(dāng)?shù)娜藛T中挑選出來的，最好受過高等教育?！?】</p><p>　　人大代表的素質(zhì)當(dāng)然要以文化水平、工作能力和有關(guān)專業(yè)知識為基礎(chǔ)，但比這更重要的是，代表需要有

14、體察民情、為民請命的精神。全國人大上，經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情形：有的雖是法律專家或其他方面的專家，但在會上卻很少發(fā)言，或者發(fā)言時也最多表表態(tài)而已。而有的代表并不是什么專家，但總是勇于發(fā)言，并能提出不少真知灼見，敢于為民眾之事大聲疾呼。所以，有沒有代表的責(zé)任、有沒有對民眾的責(zé)任、敢不敢表達(dá)民眾的意志，才是最重要的代表素質(zhì)?！?】目前，全國人大常委辦公廳及部分地區(qū)的人大常委會對其組成人員提高專業(yè)素質(zhì)作了安排【4】，目的是為了使實現(xiàn)二者素質(zhì)的最大契

15、合。然而，這并不能解決根本問題，故而建立立法助理制度是十分必要的。</p><p>　　可能有人會說，我國立法機關(guān)按現(xiàn)行體制都設(shè)有辦事機構(gòu)。如人大的辦公廳、工作委員會，另外各專門委員會還設(shè)有自己的辦事機構(gòu)（辦公室）。這些辦事機構(gòu)，除為立法機關(guān)及其組成人員開展活動提供行政后勤服務(wù)外，還為立法機關(guān)及其組成人員審議法律法規(guī)草案，提供專業(yè)協(xié)助，幫助具體事物的處理。所以立法機關(guān)的辦事機構(gòu)往往配備一些具有某方面專業(yè)知識的工作

16、人員。從現(xiàn)狀看，一般都配備法律、經(jīng)濟、中文等方面的人才，有的還配備了農(nóng)業(yè)、環(huán)保、哲學(xué)以及自然科學(xué)方面的人才。從其功能上說，實質(zhì)上也是一種立法助理，在如果再建立立法助理制度不是多此一舉嗎？筆者認(rèn)為，兩者固然有共同點，但也存在一些區(qū)別。其中最主要是向委員（議員）提供服務(wù)的形式或方式不同。某些國家所實行的立法助理制度，主要是以為委員（議員）提供個體服務(wù)為特征；而我國目前在立法機關(guān)內(nèi)部配備的立法專門機構(gòu)與人員，則主要是為立法機關(guān)立法工作提供集體

17、服務(wù)的。這些內(nèi)設(shè)的立法機構(gòu)與人員，為委員提高審議法規(guī)草案深度與效率發(fā)揮了顯著有效的“助理”作用。</p><p>　　三、立法助理制度的建立</p><p>　?。ㄒ唬Ｂ毰c兼職相結(jié)合</p><p>　　專職立法助理應(yīng)通過國家正式考試，試用合格后，方可聘用。報考人員除具備一般公務(wù)員的報考資格和條件外，還應(yīng)具備法律專業(yè)本科以上學(xué)歷，系統(tǒng)研學(xué)過立法學(xué)，具有5年以上實踐

18、經(jīng)驗，方可報考。兼職的立法助理一般應(yīng)由法學(xué)方面有較深造詣的專家學(xué)者或者某一方面有專長、又有一定法律知識的人員擔(dān)任，發(fā)揮臨時立法助理的功能，主要負(fù)責(zé)特定法律草案的專業(yè)性和可操作性的把關(guān)問題。特別是遇到專業(yè)性強的立法問題時，可以組織其參與討論，同時兼有收集各方意見和反饋信息的義務(wù)，法律對此應(yīng)予以確定?！?】</p><p><b>　　（二）配備管理方式</b></p><p

19、>　　全國人大及其常委會、省級和有立法權(quán)的市級人大常委會委員每人配備1—2名立法助理；省級和有立法權(quán)的市級人大常委會的主任、副主任配備2—3名立法助理，其他人大代表可以代表團(tuán)為基礎(chǔ)，為每個代表團(tuán)配備立法助理4—8名。</p><p><b>　　（三）待遇</b></p><p>　　專職的立法助理，其性質(zhì)應(yīng)屬國家公職人員，因此，應(yīng)按照國家公職人員的管理辦法進(jìn)行

20、錄用、考核、獎懲等，工資也應(yīng)參照同等級別的國家公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)從國庫撥款進(jìn)行發(fā)放；兼職的立法助理，應(yīng)當(dāng)在訂立聘用合同時明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，具體工資則由雙方協(xié)商確定。只有保證立法助理的利益，保證立法助理的工作條件，禁止立法助理從其他途徑獲取立法活動的經(jīng)費，才能從一定程度上保證其中立性。</p><p>　　所有費用應(yīng)納入國家財政預(yù)算，由財政撥款解決。【6】</p><p><b>　　

21、（四）監(jiān)督</b></p><p>　　在西方國家，立法助理制度的建立，本意是為了協(xié)助議員搞好立法工作，提高民主政治的質(zhì)量，但由于議員對立法助理的過于依賴和立法助理在議員之間，議員與委員會之間，議員與政黨之間起著溝通交流的作用。因而立法助理地立法機關(guān)的某些活動往往舉足輕重。在有的西方國家，立法助理已不僅僅是議員的助手，而成為“議程的安排者”、“政黨的創(chuàng)議者”、“政策的妥協(xié)者”、“議會的首席調(diào)查員”和“

22、法律的制定者”。在這些國家，幾乎每個法案的通過都是助理們的杰作，立法助理成為“隱形政府”，議會內(nèi)的許多重要決策是在助理與助理之間協(xié)商談判而達(dá)成的，而議員間的共識、妥協(xié)，也是以助理為基礎(chǔ)的，議員在決策中的作用不過是立法助理的代言人而已。【7】</p><p>　　為了避免這些現(xiàn)象的發(fā)生，就必須對立法助理進(jìn)行監(jiān)督。主要是對其在行使職務(wù)的程序上的監(jiān)督。至于監(jiān)督的主體應(yīng)是所在部委的主要負(fù)責(zé)人。</p>&l

23、t;p><b>　　四、結(jié)語</b></p><p>　　文末，筆者突然想到立法的權(quán)力來源問題。依我國《憲法》規(guī)定，我國實行人民代表大會制度。全國人民代表大會是我國最高權(quán)力機關(guān)。那么立法助理行使的是什么權(quán)力呢？筆者認(rèn)為，既然他不是由人民選舉產(chǎn)生，不是人大代表，就必然沒有立法權(quán)。法律地位上，他是國家公務(wù)員，而實質(zhì)上則是人大代表的私人助理，主要負(fù)責(zé)提供有關(guān)法律咨詢意見和相關(guān)工作建議。<

24、;/p><p><b>　　參考書目：</b></p><p>　　【1】【7】池海平、巢容華著：《立法學(xué)》，武漢出版社，2003年版，第243—244，245頁</p><p>　　【2】周旺生著：《立法學(xué)》，法律出版社2004年版，第119—120頁</p><p>　　【3】蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版

25、社2003年版，第215頁</p><p>　　【4】在一份自治區(qū)黨委轉(zhuǎn)發(fā)《自治區(qū)人大常委會關(guān)于進(jìn)一步嘉慶地方各級人大代表工作充分發(fā)揮人大代表作用的若干意見》中提出，各級人大常委會要制定培訓(xùn)人大代表的計劃，采取以會代訓(xùn)、辦培訓(xùn)班、舉辦專題法制講座等形式，對人大代表進(jìn)行人民代表大會制度理論和依法執(zhí)行代表職務(wù)能力的培訓(xùn)，并為人大代表提供學(xué)習(xí)資料。在每一屆任期內(nèi)，對本級人大代表要進(jìn)行一次系統(tǒng)培訓(xùn)。每年要召開一次人大代表