試析房地產(chǎn)市場中的政府調(diào)控功能及其法律思考

1、<p>　　試析房地產(chǎn)市場中的政府調(diào)控功能及其法律思考</p><p>　　論文摘要：在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下房地產(chǎn)市場迅猛發(fā)展的當(dāng)今，政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)是在憲法和法律框架下進(jìn)行宏觀調(diào)控，而不能將調(diào)控職能任意擴(kuò)大化，以求保持國民經(jīng)濟(jì)的綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，法律也應(yīng)對政府的調(diào)控職能作出明確授權(quán)與定位。 </p><p>　　論文關(guān)鍵詞：政府調(diào)控；法律；房地產(chǎn) </p>

2、;<p>　　在改革開放前后，我國一直實(shí)行福利分房制度，即按照工作年限、級別對企事業(yè)單位的職工無償?shù)胤峙渥》?，后來過渡到按商品住房進(jìn)行市場調(diào)節(jié)分配。從黨的十三大提出積極推進(jìn)住宅商品化開始，各級政府就以各種優(yōu)惠政策和措施鼓勵民眾購買商品房。自20世紀(jì)90年代中葉，國務(wù)院取消住房分配政策文件出臺，商業(yè)銀行為配合國家的住房改革，啟動和刺激住房消費(fèi)，也相繼出臺了住房按揭、公積金貸款等多項(xiàng)消費(fèi)信貸金融支持，從而使得房地產(chǎn)市場走上快速

3、發(fā)展的道路。 </p><p>　　一、房地產(chǎn)市場中政府的調(diào)控職能 </p><p>　　1998年7月3日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(以下簡稱《通知》),這是國務(wù)院以正式文件的方式將住房與房地產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)聯(lián)系在一起加以推動的重要舉措?！锻ㄖ芬笕嫱菩泻筒粩嗤晟谱》抗e金制度；要求大力發(fā)展住房金融，擴(kuò)大個(gè)人住房貸款的發(fā)放范圍，所有

4、商業(yè)銀行在所有城鎮(zhèn)均可發(fā)放個(gè)人住房貸款。根據(jù)《通知》要求，推動住房改革和市場化的主要手段是扶持和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)。 </p><p>　　隨著房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展中出現(xiàn)的房地產(chǎn)投資過大、商品房價(jià)格上漲過快等問題，2003年8月12日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(以下簡稱2003《通知》),將房地產(chǎn)業(yè)定位為“拉動國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一”，明確提出要保持“房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”，

5、界定了政府在房地產(chǎn)市場發(fā)展中的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房供應(yīng)中的住房保障責(zé)任、對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控責(zé)任、規(guī)范房地產(chǎn)市場主體行為的監(jiān)管責(zé)任，要求政府各部門從規(guī)劃、土地、金融等各方面拿出相應(yīng)的措施，同時(shí)要求各政府部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合，在全國建立對房地產(chǎn)進(jìn)行市場宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)機(jī)制。 </p><p>　　由于房地產(chǎn)市場在其發(fā)展過程中始終未能解決在規(guī)劃、征地、招標(biāo)、融資等方面的許多問題，全國各地的房價(jià)迅速上

6、升，2005年3月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房價(jià)格的通知》，提出了八點(diǎn)穩(wěn)定房價(jià)的意見(簡稱“老國八條”)：一、高度重視穩(wěn)定住房價(jià)格；二、切實(shí)負(fù)起穩(wěn)定住房價(jià)格的責(zé)任；三、大力調(diào)整和改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)；四、嚴(yán)格控制被動型住房需求；五、正確引導(dǎo)居民合理消費(fèi)預(yù)期；六、全面監(jiān)測房地產(chǎn)市場運(yùn)行；七、積極貫徹調(diào)控住房供求的各項(xiàng)政策措施；八、認(rèn)真組織對穩(wěn)定住房價(jià)格工作的督促檢查。2005年4月27日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，針對商品房結(jié)構(gòu)不合理

7、，房地產(chǎn)市場秩序比較混亂的情況提出了加強(qiáng)房地產(chǎn)市場引導(dǎo)和調(diào)控的八項(xiàng)措施(簡稱“新國八條”)：一是強(qiáng)化規(guī)劃調(diào)控，改善商品房結(jié)構(gòu)；二是加大土地供應(yīng)調(diào)控力度，嚴(yán)格土地管理；三是加強(qiáng)對普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房價(jià)格的調(diào)控，保證中低價(jià)位、中小戶型住房的有效供應(yīng)；四是完善城鎮(zhèn)廉租住房制度，保證最低收入家庭基本住房需求；五是運(yùn)用稅收等經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控房地產(chǎn)市場，特別要加大對房地產(chǎn)交易行為的調(diào)節(jié)力度；六是加強(qiáng)金融監(jiān)管，各商業(yè)銀行要加強(qiáng)對房地產(chǎn)貸款和個(gè)人住房

8、抵押貸款的信貸管理</p><p>　　2005年4月30日國務(wù)院為進(jìn)一步加強(qiáng)對房地產(chǎn)的引導(dǎo)和調(diào)控，及時(shí)解決商品住房市場運(yùn)行中的矛盾和問題，努力實(shí)現(xiàn)商品住房供求基本平衡，切實(shí)穩(wěn)定住房價(jià)格，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，又提出調(diào)控房地產(chǎn)的幾點(diǎn)對策?？梢哉f，2005年中央對房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策是比較密集的，但現(xiàn)實(shí)卻是全國70個(gè)大中城市房屋價(jià)格普遍高漲的態(tài)勢。2006年5月17日，國務(wù)院常務(wù)會議提出了促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的六

9、項(xiàng)措施(簡稱“國六條”),主要內(nèi)容是：一、重點(diǎn)發(fā)展中低價(jià)位、中小套型商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房，切實(shí)調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)；二、進(jìn)一步發(fā)揮稅收、信貸、土地政策的調(diào)節(jié)作用，嚴(yán)格執(zhí)行住房開發(fā)、銷售有關(guān)政策，完善住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅收政策；三、合理控制城市房屋拆遷規(guī)模和進(jìn)度，減緩被動型住房需求過快增長；四、加強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)全過程監(jiān)管，制止擅自變更項(xiàng)目、違規(guī)交易、囤積房源和哄抬房價(jià)行為；五、進(jìn)一步整頓好規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序，加快城鎮(zhèn)廉租住房建設(shè)，規(guī)范

10、發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，積極發(fā)展住房二級市場和租賃市場，有步驟地解決低收入家庭的住房困難；六、完善房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)和信息披露制度，增強(qiáng)房地產(chǎn)市場信息透明度，全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布市場供求信息，堅(jiān)持</p><p>　　2008年，突如其來的金融危機(jī)給包括中國在內(nèi)的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，各國政府紛紛以政府之手“救市”。為了拉動包括房地產(chǎn)在內(nèi)的商品市場消費(fèi)，中國政府出臺了一系列的政策鼓勵措施，在2009年初實(shí)行極為寬

11、松的商品房購買和轉(zhuǎn)讓的住房貸款利率優(yōu)惠、營業(yè)稅下調(diào)和減免、放開外資購房、放松銀行住房貸款限制等政策，使全國商品房購銷兩旺，房價(jià)一路上揚(yáng)。由于過快過高的房價(jià)上漲，引起社會各界尤其是中低收入階層的普遍不滿。2010年，中央和地方政府開始采取收縮政策，分別有國務(wù)院辦公廳再度頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》(被稱為“國八條”)和地方政府據(jù)此出臺的適用于本地區(qū)的調(diào)控細(xì)則，分別規(guī)定了提高貸款首付款比例和貸款利率、限制購買第二

12、套以上住房、取消稅收優(yōu)惠政策等一系列打壓房價(jià)的調(diào)控措施，從稅收、信貸政策、土地供給等方面進(jìn)行遏制，但全國房價(jià)依然呈現(xiàn)出快速上漲的勢頭，而且這種上漲從沿海發(fā)達(dá)城市和中心城市開始向二線、三線的中小城市轉(zhuǎn)移，拉動了地、縣級城鎮(zhèn)房價(jià)的抬升。政府在對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控的過程中，應(yīng)當(dāng)如何定位也成為社會各界備受關(guān)注的問題。 </p><p>　　二、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的行使 </p><p

13、>　　國務(wù)院和地方政府在遏制房價(jià)過快上漲和調(diào)控房地產(chǎn)的文件中，都有具體的住房限購措施的原則要求，適用于房價(jià)過高、上漲過快的城市。限購措施主要通過對購房者身份的區(qū)分，在購買資格或可購買的房屋數(shù)量上進(jìn)行限制，即所謂的“限購令”。這些文件所體現(xiàn)的內(nèi)容涉及到政府權(quán)力行使的范圍及其效力的問題。 </p><p>　　我國《憲法》第15條第1款規(guī)定：“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，同時(shí)該條第２款規(guī)定：“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法

14、，完善宏觀調(diào)控”。本條規(guī)定不僅確立了市場經(jīng)濟(jì)在憲法中的基本原則，而且以制度約束的方式賦予國家一種基本義務(wù)，即國家管理經(jīng)濟(jì)活動的最基本方式是宏觀調(diào)控或通過立法明確市場經(jīng)濟(jì)所需的基本規(guī)則。雖然根據(jù)《憲法》第89條第6款之規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鎮(zhèn)建設(shè)”，但其對經(jīng)濟(jì)工作的管理方式仍不得隨意干預(yù)公民個(gè)人和市場經(jīng)濟(jì)組織所從事的微觀經(jīng)濟(jì)活動。在市場經(jīng)濟(jì)體制中，政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)該是對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，以求保持國民經(jīng)濟(jì)的綜合平衡和穩(wěn)

15、定協(xié)調(diào)發(fā)展，補(bǔ)償糾正經(jīng)濟(jì)外在供應(yīng)；組織與實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給；提交收入和財(cái)富分配，劃定市場主體的產(chǎn)權(quán)邊界和利益邊界，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)秩序的良性發(fā)展。 </p><p>　　在當(dāng)前穩(wěn)定房價(jià)、抑制投機(jī)和防止泡沫經(jīng)濟(jì)毫無疑問是值得追求的政府目標(biāo)，政府為追求政績、采取直接干預(yù)市場的命令和措施也往往能夠在短期內(nèi)得到立竿見影的效果。這既和當(dāng)前政府權(quán)力過大、機(jī)構(gòu)過于龐雜存在結(jié)構(gòu)性的關(guān)聯(lián)，也和過去長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管制邏輯有關(guān)。但住房限購作

16、為一種行政規(guī)制活動不應(yīng)當(dāng)混同于政府的宏觀調(diào)控職能，其權(quán)力來源、程序正當(dāng)性以及法律后果都必須置于憲法之下予以嚴(yán)格審視。按照《立法法》的權(quán)限劃分，政府對民事領(lǐng)域基本活動的干預(yù)，應(yīng)取得全國人大或全國人大常委會的事先授權(quán)；依據(jù)授權(quán)開展的具體管制活動應(yīng)該接受司法機(jī)關(guān)的合法性審查；同時(shí)依循人民代表大會制度的有關(guān)要求，此類管制獲得還應(yīng)該及時(shí)向全國人大常委會匯報(bào)并接受其監(jiān)督。 </p><p>　　在前述“限購令中”還有“對個(gè)

17、人購買住房不滿5年轉(zhuǎn)手交易的，統(tǒng)一按其銷售收入全額征稅”的規(guī)定，其實(shí)質(zhì)上規(guī)定了房產(chǎn)交易稅的計(jì)算基準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)性地行使了稅收的創(chuàng)設(shè)權(quán)，而不僅僅是執(zhí)行意義上的征收權(quán)。我國《立法法》第8條也規(guī)定了稅收制度屬于“只能制定法律”的事項(xiàng)?！稇椃ā返?6條規(guī)定公民有“依照法律納稅的義務(wù)”，此處對于國家自身設(shè)定了憲法性的限制，即稅收法定主義。稅收征管也是極為嚴(yán)厲的調(diào)控手段，從本質(zhì)上看，征稅權(quán)與公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)形成正面沖突，從而對于稅收的正當(dāng)性論證需要經(jīng)過嚴(yán)格的

18、步驟和審慎的理由。我國《憲法》第13條規(guī)定了“公民的私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對國民黨私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。即對公民私有財(cái)產(chǎn)的征收或征用必須以全國人大或全國人大常委會以正式立法程序制定頒布的法律來規(guī)定。而“限購令”作為規(guī)范性文件在位階上距離狹義的法律較遠(yuǎn)，也不具備行政法規(guī)的形式要求，在沒有獲得法律授權(quán)的情形下，其規(guī)定的內(nèi)容恐怕超越授權(quán)，有必要在憲政原則下重新審視政府權(quán)力的合理界限。 &l

19、t;/p><p>　　三、房地產(chǎn)市場中政府職能行使的法律思考 </p><p>　　我國的房地產(chǎn)市場是在政府住房政策的變革過程中，伴隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的大規(guī)模推進(jìn)而迅速發(fā)展的。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，政府作為社會資源配置的重要力量，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中有著其他任何社會組織所難以替代的重要性。經(jīng)濟(jì)職能也是現(xiàn)代政府的基本職能之一，這種職能的行使應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法基本原理，在政府自身守法的前提下提供并

20、維護(hù)公開公正的、穩(wěn)定和可預(yù)期的社會秩序體系；同時(shí)無論在制定行政法規(guī)、規(guī)章還是執(zhí)法時(shí)，都不能對公民基本權(quán)利造成侵犯。 </p><p>　　在房地產(chǎn)市場中，法律應(yīng)當(dāng)對政府在房地產(chǎn)市場發(fā)展的功能與角色定位予以承認(rèn)與授權(quán)，確認(rèn)政府是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行社會資源配置的重要因素，也是推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，在授權(quán)政府對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行管理同時(shí)，又應(yīng)當(dāng)對政府權(quán)力行使的濫用起著限制作用，通過設(shè)定政府實(shí)施行政行為時(shí)的基本程序

21、來進(jìn)行。如授權(quán)政府依照法律和法定程序?qū)Ψ康禺a(chǎn)開發(fā)市場主體的市場準(zhǔn)入、項(xiàng)目開發(fā)和銷售等市場行為進(jìn)行監(jiān)督，確保市場主體能夠依法運(yùn)營和從事市場活動；授權(quán)政府制定調(diào)控房地產(chǎn)買賣過程中的相關(guān)政策，要求政府按照經(jīng)濟(jì)、行政和法律的手段調(diào)整房地產(chǎn)市場的買賣活動，嚴(yán)格制約和控制不法行為，使房地產(chǎn)市場能夠按照理性化和法治化的秩序運(yùn)行；還應(yīng)當(dāng)對政府及其各部門經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使的范圍、程序等進(jìn)行設(shè)定，要求政府按照公開、合法的程序以及遵循信賴保護(hù)的原則頒布行政法規(guī)和規(guī)