國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度的法律問(wèn)題研究.pdf

1、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革、國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期艱辛的探索而獲得的一項(xiàng)重要成果。2003年5月13日國(guó)務(wù)院通過(guò)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(簡(jiǎn)稱《條例》)和同年10月14日中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》(簡(jiǎn)稱《2003年決定》)標(biāo)志著這項(xiàng)制度的正式確立，為我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革、國(guó)有企業(yè)改革提供了一條可供選擇的、有效的路徑。但是，因?yàn)榉▽W(xué)理論研究的滯后，使

2、對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度的研究長(zhǎng)期以來(lái)主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域。由于不同學(xué)科之間研究進(jìn)路甚至在基本概念上都不能有效對(duì)接，致使經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)界在構(gòu)建“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)”這一法律制度時(shí)往往就事論事，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度安排。 本文從法律視角入手，通過(guò)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度內(nèi)涵的界定和歷史沿革的梳理，尤其是通過(guò)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度內(nèi)部法律關(guān)系的分析，指出現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度存在的理論缺陷和實(shí)踐問(wèn)題，提出了以信托制度為理論基礎(chǔ)全面建構(gòu)

3、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度，以及完善相關(guān)法律制度規(guī)定的意見(jiàn)和建議。 本文分為六個(gè)部分，主要內(nèi)容如下： 第一部分，前言。提出本文的研究主旨，通過(guò)厘清國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度中所涉及的諸多法律關(guān)系，并基于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系的性質(zhì)的剖析，提出了以信托制度為基礎(chǔ)建立新型的國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度的架構(gòu)，以克服實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的諸多弊端。 第二部分，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)涵分析。本部分根據(jù)現(xiàn)行有效的政策、

4、法律制度入手，用法律關(guān)系作為分析工具，系統(tǒng)分析并闡述了國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度的基本法律問(wèn)題，包括授權(quán)主體、授權(quán)性質(zhì)、具體授權(quán)的內(nèi)容等，并由此對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度的歷史意義進(jìn)行了歸納和總結(jié)。 第三部分，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度的歷史沿革。本部分主要是依據(jù)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)政策、法律制度的歷史發(fā)展脈絡(luò)對(duì)該項(xiàng)制度的歷史沿革和背景進(jìn)行了必要的闡述和探討。上世紀(jì)80年代末，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度經(jīng)歷了從初始形成到完善再到進(jìn)一步發(fā)展的歷程，其內(nèi)容和適

5、用范圍在每一個(gè)發(fā)展階段都有所不同。大體上可以分為這樣三個(gè)階段：在初始階段，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的適用范圍是經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)試點(diǎn)的企業(yè)集團(tuán)。其內(nèi)涵是由國(guó)有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團(tuán)中緊密層企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)；經(jīng)過(guò)四年的試點(diǎn)，授權(quán)經(jīng)營(yíng)的概念進(jìn)一步明確并拓寬，其具體內(nèi)容也得到具體確定，有關(guān)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的政策、法律進(jìn)入了一個(gè)完善、規(guī)范的階段；黨的十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的

6、決定》將國(guó)有資產(chǎn)的授權(quán)經(jīng)營(yíng)明確地上升為一項(xiàng)國(guó)有資產(chǎn)管理的原則，2003年5月13日國(guó)務(wù)院通過(guò)的《暫行條例》對(duì)于授權(quán)經(jīng)營(yíng)的范圍進(jìn)行了新的規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)所出資企業(yè)中具備條件的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)，從而推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)發(fā)展到一個(gè)更新、更完善的境界。 第四部分，國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的內(nèi)在法律關(guān)系分析。從法律關(guān)系分析入手，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度從法律視角作出較為全面的制度解析，這部分是本文的立論

7、基礎(chǔ)。授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度所涉及的法律關(guān)系分為核心法律關(guān)系和與授權(quán)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的法律關(guān)系兩類。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系是核心法律關(guān)系，在這個(gè)核心的法律關(guān)系中，基于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將被授權(quán)的國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)(股)權(quán)授予國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生的法律關(guān)系屬于何種法律性質(zhì)是本文探討以什么制度構(gòu)建授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度的理論基礎(chǔ)。由于這種法律關(guān)系符合信托制度的諸多特征，在同法律上的委托代理關(guān)系進(jìn)行辨析的基礎(chǔ)上得出結(jié)論：通過(guò)信托制度來(lái)構(gòu)建授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度具有

8、促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值、防止國(guó)有資產(chǎn)流失等優(yōu)點(diǎn)。與授權(quán)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的法律關(guān)系包括國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被授權(quán)的國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)與被授權(quán)的國(guó)有企業(yè)兩方面的法律關(guān)系，它們厘清與否將直接制約委托授權(quán)關(guān)系目標(biāo)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。 第五部分，我國(guó)現(xiàn)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度存在的缺陷分析。本部分在第四部分對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度內(nèi)部法律關(guān)系分析的基礎(chǔ)上，從宏觀到微觀層面指出我國(guó)現(xiàn)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度存在的理論缺陷和實(shí)踐問(wèn)題。 首先在宏觀層面，授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度主要存在以下

9、三個(gè)方面的問(wèn)題：1、法律規(guī)定粗疏，效力等級(jí)低，主要體現(xiàn)為行政法規(guī)；同時(shí)，現(xiàn)行公司法存在許多不足和缺漏之處，影響了國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)與被授權(quán)企業(yè)之間建立起一種合理的私法關(guān)系。2、實(shí)踐不規(guī)范。授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度只是在形式上解決了“所出資企業(yè)”的出資人缺位問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上與缺位無(wú)異，因而更不能解決國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的“低效率”問(wèn)題。3、法律制度和法律關(guān)系方面存在不足。本文認(rèn)為授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度的核心法律關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種信托法律關(guān)系，因而與完善的信托法律關(guān)系相比，該項(xiàng)

10、制度在受托人選任制度、授權(quán)經(jīng)營(yíng)合同制度等方面存在不足。其次，微觀層面上，授權(quán)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部存在權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管效率低下等問(wèn)題，這一切都需要我們以法律制度來(lái)合理構(gòu)建授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度，從根本上解決“出資人缺位”等諸多的問(wèn)題。 第六部分，結(jié)論。提出了完善我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度的建議和措施，這是本文的研究重點(diǎn)。針對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度現(xiàn)階段存在的問(wèn)題，本文主張?jiān)趪?guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度下對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行信托經(jīng)營(yíng)，以信托制度全面構(gòu)建我國(guó)國(guó)有資

11、產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度。具體來(lái)說(shuō)： 首先，依據(jù)信托法基本原理，論述了國(guó)有資本信托運(yùn)營(yíng)的法律機(jī)理及實(shí)踐模式和分類，本文認(rèn)為，國(guó)有資本信托不但可以解決國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中因所有者缺位所引起的“內(nèi)部人控制”和國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，而且可以有效防止國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中的行政化傾向，在國(guó)家和市場(chǎng)之間建立一道屏障，以維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，同時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出在以下五個(gè)方面構(gòu)建國(guó)有資本信托的法律制度：(1)委托人資格審查制度，該制度內(nèi)

12、容應(yīng)包括委托人資格標(biāo)準(zhǔn)、審查主體、審查事項(xiàng)范圍、審查期限以及審查程序等。(2)受托人選任制和經(jīng)營(yíng)原則。建立國(guó)有資本信托的受托人選任制度，是影響國(guó)有資本信托成敗的關(guān)鍵。該制度應(yīng)明確國(guó)有資本信托的受托人選任范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及結(jié)果公示等問(wèn)題，并通過(guò)綜合考評(píng)的方式，確定由誰(shuí)作為受托方，對(duì)委托的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)(股)權(quán)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。(3)信托合同登記備案制度。要利用信托財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性和有限責(zé)任性的特點(diǎn)從而使其具有對(duì)抗其他善意第三人的效力，必須采取特定方式

13、予以登記備案進(jìn)行公示。(4)受托人破產(chǎn)隔離制度，這是有效保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)、防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重要措施。完整的信托破產(chǎn)隔離應(yīng)該包括信托財(cái)產(chǎn)與委托人破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的隔離和與受托人破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的隔離兩個(gè)方面。(5)檢查監(jiān)督制度。一方面應(yīng)進(jìn)一步完善資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)登記、會(huì)計(jì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及稅務(wù)監(jiān)督等相應(yīng)的檢查監(jiān)督制度。另一方面，為加強(qiáng)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，真實(shí)反映國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)狀況，還應(yīng)對(duì)國(guó)有資本保值增值結(jié)果加以確認(rèn)。 其次，提出應(yīng)從三個(gè)方面全面建

14、構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)中的責(zé)任追究制度，強(qiáng)化授權(quán)經(jīng)營(yíng)的過(guò)程化監(jiān)管。這三個(gè)方面是：(1)在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間嚴(yán)格履行信托合同。(2)對(duì)經(jīng)過(guò)授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)區(qū)分不同情況追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。(3)強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的民事責(zé)任。通過(guò)建立私法契約關(guān)系，加強(qiáng)法律責(zé)任制度的規(guī)定以約束相關(guān)的經(jīng)營(yíng)者，具體落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值。 最后，從立法方面，建議制定專門法律，修訂并完善