mpa公共管理學第二講-職能

1、2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,第二講　職能,,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,政府支出情況,2003年國家財政支出結(jié)構(gòu)表 單位：億元,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,中美兩國公共服務程度比較,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,“一杯茶一枝煙，一張報紙看半天”的往日光景，已不能用來形容今天的機關(guān)干部和公務員了。近年來

2、有人考上公務員后因為不適應而提出辭職。這些不適應主要包括：對嚴格的紀律和要求不適應，覺得不自由；對“刻板”的工作環(huán)境不適應，覺得不寬松；對加班加點不適應，覺得和過去以為的“朝九晚五”工作狀況不符合。,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,河北醫(yī)科大學第一醫(yī)院體檢中心不久前對河北省6700多名省直機關(guān)干部和公務員進行了體檢。該中心主任董明廣對記者說，在已經(jīng)進行體檢的公務員中，有近60％的公務員屬非健康群體。此外，

3、由于長期伏案或操作電腦，頸椎病和眼病患者也為數(shù)不少。    據(jù)了解，河北省省直機關(guān)及其所屬事業(yè)單位共有453個單位5萬余人，今年在河北省9家大醫(yī)院進行了體檢，體檢結(jié)果令人堪憂：在干部和公務員中，有30％的人處于亞健康狀態(tài)，尤以30歲至50歲的中青年人居多。,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,上海市最近進行的公務員體質(zhì)監(jiān)測顯示，25歲至44歲的公務員體質(zhì)監(jiān)測年齡比實際年齡大5

4、歲。半數(shù)以上的腦力勞動者日常生活和工作中的靜坐狀態(tài)超過5小時，其中三分之一甚至超過7小時，而從不參加體育鍛煉者超過60％，許多人的體質(zhì)測試結(jié)果顯示為體重超重、肌力消退、心肺功能下降、精神壓力增大，處于典型的身體亞健康狀態(tài)。,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,,深圳市保健中心5年來對14萬多名公務員的體檢統(tǒng)計顯示，14萬多人中身體健康者僅占四分之一。浙江省國民體質(zhì)監(jiān)測中心近期對600多名省直機關(guān)工作人員進行的體

5、質(zhì)檢測結(jié)果表明，有近三分之一的人處于“身體特別累、睡眠不好、思路不暢”的亞健康狀態(tài)。,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,政府應該做什么,？,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,世界銀行1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府,在世界各地，政府正在成為人們注目的中心。全球經(jīng)濟具有深遠意義的發(fā)展使我們再次思考政府的一些基本問題：它的作用應該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地

6、做這些事情。More control over less,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,保護性職能,保護個人自由防止外部威脅The best government is the least government,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,政策選擇,,干預,不干預,保留權(quán)力,下放權(quán)力,直接由公共部門提供,付費,管制,具有特殊目的的實體,地方政府,政策選擇,接

7、受委托或獨立的公共服務機構(gòu),國有企業(yè),政府部門,其它提供者,消費者,地方政府,非營利組織,營利性私人企業(yè),收入支持,專用券,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,第一層次,第二層次,第三層次,第四層次,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,第一層次的決策公共服務提供的特殊性質(zhì)—政府干預的理由,一些公共服務具有較強的外部性一些公共服務具有公共物品的性質(zhì)一些公共服務的提供者之

8、間只能展開有限的競爭很大一部分公共服務具有嚴重的信息不對稱問題，其數(shù)量、質(zhì)量的“可度量性”較低必須同時追求效率和公平兩個目標,ExternalityPublic goodsPure public goodsCommon pool resources (non-exclusiveness, competitiveness)Club goods (exclusiveness, competitiveness)Natural m

9、onopolyInformation asymmetry,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,外部性,If someone purchases shoes, for example, the shoes affect only the feet of the purchaser. In contrast, the purchase of a dog which barks constantly affects

10、 the peace and quiet of neighbors. Producers and consumers generally do not take these kinds of ‘negative externalities’ into account when engaging in market exchanges. In effect, since the costs to the producers and con

11、sumers are less than the overall costs to society, this means that the goods involved are overproduced.正外部性負外部性,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,如果大多數(shù)公民沒有一個最低限度的文化和知識，也不廣泛地接受一些共同的價值準則，穩(wěn)定而民主的社會不可能存在。教育對文化知識和價值準則這兩個方面均會作出貢

12、獻。結(jié)果，兒童受到的教育不僅有利于兒童自己或者家長，而且，社會上其它成員也會從中得到好處。我的孩子受到的教育由于能夠促進一個穩(wěn)定和民主的社會而有助于你的福利。由于無法識別受到利益的具體個人（家庭），所以不能向他們索取勞務的報酬。 （弗里德曼）高等教育呢？,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,公共物品,A defense establishment provides everyone i

13、n a country with national security and not just the citizens who pay taxes. Other public goods include clean air, clean water and public broadcasting. Citizens have an incentive not to pay for such a good since they can

14、consume it even if they do not pay for it. Since those producing the public goods are not completely compensated for their production, the goods are underproduced. As a result, governments are often called upon to provid

15、e these public goods.,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,,純粹的公共物品一個人的消費量就是所有人的消費量每增加一個單位的供給，不需要增加額外的成本。搭便車：Free ride讓別人付出，自己袖手旁觀、采取坐享其成的態(tài)度。稱為搭便車（free-riding）或吃白食個人會隱藏自己的真實偏好，不愿意支付成本。,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,公共物品,

16、Market failure occurs when consumption of a common resource affects others who use the resource. This social dilemma, known as the ‘tragedy’ of the commons’, derives from the example given by Hardin of a village with a c

17、ommon green fro grazing cattle. Each herdsman has an incentive to graze as many cattle as possible, but over time the grass on the green is ruined, hurting all the herdsmen. To avoid this kind of dilemma, governments oft

18、en establish public agencies to regulate use of the commons.,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,公共物品,If each street in a city were privately owned, travelers would need to pay a toll at many different intersections. The solu

19、tion to this problem is for one firm to own all the streets ,or for the government to own them. Such centralized authority would eliminate the transaction costs involved in traveling across the city.,2024/3/22,中山大學政治與公共事

20、務管理學院 劉亞平,自然壟斷,壟斷：排他性控制由于資源的天賦特性帶來的產(chǎn)品（服務）的獨特性發(fā)明的專利權(quán)或版權(quán)，或者象Cocacola配方那樣的商業(yè)秘密。贏家的壟斷。勝出者憑實力和策略，一時間將所有競爭者趕出市場。成本特性產(chǎn)生的壟斷：一些產(chǎn)業(yè)需要巨大的一次性投資，才能形成供給能力。這些投資一旦發(fā)生，就成為“沉淀成本”。對于這些產(chǎn)業(yè)來說，新的競爭對手面臨很高的“進入門檻”，因為他們必須支付一大筆巨大的投資，才可能與在位廠商競爭。,

21、2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,,自然壟斷的基本特征一是固定資本投資巨大；二是呈現(xiàn)邊際成本遞減。在邊際成本遞減條件下，任何新企業(yè)試圖進入該產(chǎn)業(yè)，其初始成本必然很高，無法與壟斷者展開競爭，即規(guī)模經(jīng)濟成為其他企業(yè)進入該產(chǎn)業(yè)的壁壘。鐵路、航空、郵電、煤氣、供電供水等公用事業(yè)大多具有自然壟斷的特征。,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,自然壟斷,Market failure occ

22、urs when one firm monopolizes an industry. In such a situation, the monopolist can engage in predatory pricing or use other practices that prevent competitors from entering the market. Because the monopolist can raise pr

23、ices to increase profits, this reduces the amount of the good that would otherwise be consumed, thereby causing market inefficiency. Government regulation of monopoly production offers the possibility of avoiding underpr

24、oduction and overpricing of the good.,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,信息不對稱,共享的、公開的信息Information asymmetries in transactions can also lead to market failure. Because consumers often have limited information when making a

25、 purchase, consumers will not know whether the price charged for a product reflects the product’s true value to them. Hence, sellers can take advantage of the consumers’ ignorance by overcharging for the quality of the p

26、roduct sold. This problem especially occurs in the purchase of expert services, such as medical care, but can occur even in less technical markets as well, such as the market for used cars. Governments often regulate the

27、se kinds of transactions through occupational licensing and certification and other kinds of mandatory product quality standards.,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,二手車市場：喬治·阿克勞夫(George  Akerlof)1970年《檸檬市場：質(zhì)量不

28、確定性和市場機制》逆向選擇問題來自買者和賣者有關(guān)車的質(zhì)量信息不對稱。在舊車市場，賣者知道車的真實質(zhì)量，而買者不知道。這樣賣者就會以次充好，買者也不傻，盡管他們不能了解舊車的真實質(zhì)量，只知道車的平均質(zhì)量，愿平均質(zhì)量出中等價格，這樣一來，那些高于中等價的上等舊車就可能會退出市場。接下來的演繹是，由于上等車退出市場，買者會繼續(xù)降低估價，次上等車會退出市場；演繹的最后結(jié)果是：市場上成了破爛車的展覽館，極端的情況一輛車都不成交。這個過程稱為逆向

29、選擇。在保險市場上，道德風險來自保險公司不能觀察到投保人在投保后的個人行為：如果保險者不按常規(guī)履行合同或故意遭險，往往會使保險公司承擔正常概率之上的賠付率；這時的逆向選擇來自保險公司事前不知道投保人的風險程度，從而使保險水平不能達到對稱信息情況下的最優(yōu)水平。,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,邁克·斯賓塞(Michael  Spence) 《勞動市場信號》勞動力市場上存在著

30、有關(guān)雇傭能力的不對稱，雇員知道自己的能力，雇主不知道，如果雇主沒有辦法區(qū)別高生產(chǎn)率與低生產(chǎn)率的人，在競爭均衡時，不論是高能力的人還是低能力的人得到的是平均工資。于是高生產(chǎn)能力的工人得到報酬少于他們的邊際產(chǎn)品，低生產(chǎn)能力的人得到的報酬高于他們的邊際產(chǎn)品。這時，高能力的人希望找到一種辦法，主動向雇傭方發(fā)出信號，使他們同低能力的人分離開來，使自己的工資與勞動效率相稱。教育程度向雇主傳遞有關(guān)雇員能力的信息，原因是，接受教育的成本與能力成反比例

31、，不同能力的人是因受教育程度不同，或者說教育傳遞信號具有把雇員能力分離開的功能。教育本身并不提高一個人的能力，它純粹是為了向雇主“示意”或“發(fā)出信號”表明自己是能力高的人。邁克·斯賓塞(Michael  Spence)確定了一個條件，在此條件下，能力低的人不愿意模仿能力高的人，即做出同樣程度的教育投資以示意自己是能力高的人。這一條件就是，做同樣程度的教育投資對能力低的人來說邊際成本更高。,2024/3/2

32、2,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,公平,“一個人生活的結(jié)果（包括生活的很多方面）應該主要反映他本人的努力和天賦，而不是他的背景。先定的境況－－性別、種族、出生地、家庭背景－－以及他出生于其中的社會集團，不應該成為他在經(jīng)濟、社會和政治方面是否成功的決定因素?！睓C會均等與結(jié)果均等改變結(jié)果：征稅（對收入高的群體征稅）、轉(zhuǎn)移支付（向平均收入低的地區(qū)提供更多的基礎設施）改變機會：影響財務資本、物質(zhì)資本和人力資本的積累Equit

33、y in the capability (or freedom) of different individuals to pursue a life of their choosing. This will take us to consider inequalities in recognition, where different groups (women, ethnic, caste etc.) face different o

34、pportunities owing to differences in their status, power and influence within a society. Equity in this sense generally does not imply equality in outcomes (such as in incomes or consumption).,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院

35、劉亞平,,Inequalities in opportunity or capabilities can be a profound source of poverty, both within societies and across nations. Poor people are poor because of inadequate access to schools, health centers, roads, market

36、opportunities, credit, effective risk-management mechanisms and so on. These are in turn typically associated with inequalities of voice or influence both in the shaping of policy and in its effective implementation.,202

37、4/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,第二層次的決策－－哪一個層次的政府干預？,中央與地方政府的權(quán)力劃分：Rationale: aligning responsibilities and fiscal instruments with the proper levels of government.Subsidiary政府權(quán)力應實行職能下屬化原則，即公共事務應最大限度地由盡可能低的政府級別管理。政府的公共事務管理

38、權(quán)力應盡可能地分散化，由相互競爭的地方政府機構(gòu)承擔。相互競爭的地方政府可以承擔社會保障、公共基礎設施建設、教育和公共衛(wèi)生保健等公共事務。（柯武剛、史漫飛：制度經(jīng)濟學）State and local governments, being closer to the people, will be more responsive to the particular preferences of their constituencies a

39、nd will be able to find new and better ways to provide these services.中央政府: 宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定macroeconomic stabilization, 援助窮人的收入再分配income redistribution in the form of assistance to the poor.,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,Functi

40、onal, overlapping, competing Jurisdictions,政府與相應的領(lǐng)土之間的關(guān)系并不必然象傳統(tǒng)觀點所認為的是一一對應的關(guān)系。如果說以前我們把多個政府擁有同一領(lǐng)土視為是沖突和糾紛的根源的話，那么，今天我們需要接受無領(lǐng)土政府的理念了。政府的主要特點并不在于領(lǐng)土，而在于功能。為實現(xiàn)某種功能而成立的FOCJ的其大小取決于其所服務的對象范圍，這避免了地理疆界的剛化帶來的外部性――為某一特寫范圍的公民提供人公共服務

41、應當由這些人承擔成本；它是重疊的（overlapping），每一種功能的實現(xiàn)，需要相應的管轄區(qū)，因此，不同的管轄區(qū)之間是相互重疊的，而且，對于同一功能而言，可能有多個管轄區(qū)存在；管轄區(qū)之間是彼此競爭的（competiting），公民可以自由選擇加入哪一個管轄區(qū)，可以通過投票或公民大會來表達偏好；它是一種管轄區(qū)（Jurisdiction），因為它擁有強制權(quán)和征稅權(quán)，以實現(xiàn)其功能。,2024/3/22,第三層次的決策干預的三種基本手段,

42、監(jiān)管對服務提供過程的監(jiān)管對服務質(zhì)量的監(jiān)管付費付費不等于免費付費的方式供給方付費需求方付費直接生產(chǎn)公立機構(gòu)生產(chǎn)的優(yōu)點是什么？缺點是什么,經(jīng)濟和社會管制,政府管制機構(gòu)可以制定抽象的規(guī)則去管理具體的行政相對人；能夠執(zhí)法、監(jiān)督、檢查、處罰行為人；還可以行政裁決，如價格聽證、醫(yī)療事故鑒定等。針對外部性的監(jiān)管：征收或補貼針對信息不對稱的監(jiān)管：強制要求披露信息針對自然壟斷的監(jiān)管：產(chǎn)品定價、產(chǎn)品數(shù)量、產(chǎn)品質(zhì)量Economic

43、regulation: the government control of firm behavior of industries characterized by a lack of competition (traditionally national monopolies)保護市場競爭Social regulation: the government control of individual and firm behavio

44、r with respect to the environmental and health and safety implications of the production and consumption of goods and services (traditionally externalities)保護消費者和公民,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,市場化的管制手段,競價Auction of p

45、roperty rights建立一個固定數(shù)量的消費某一指定資源的可轉(zhuǎn)讓權(quán)利，形成人為的稀缺性，使得價格機制得以運作。由市場來決定誰有權(quán)使用這些固定數(shù)量的權(quán)利例：一定數(shù)量的排污權(quán)；新加坡小汽車牌照問題：不平等，對資源的分配是根據(jù)支付能力而非需要；執(zhí)行成本非常高；鼓勵投機行為課稅及使用者付費懲罰政府所不欲的行為，如對煙、酒、賭博的稅。使用者付費：政府為某種活動設定費用，但不禁止或限制它，究竟有多少對象的活動可以進行，由市場根據(jù)

46、費率的高低自由作出決定。能否明確區(qū)分使用者？使用量能否計算？征收成本如何？是否應該由政府來付費？（公共服務是否所有的人都可以使用？如果只有一小部份人使用，應不應該讓所有的人為他們負擔成本？這少量的人是誰？）,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,付費,付費不等于免費：政府的成本意識補助: grants政府的直接支出Tax incentivesVoucher：券低利貸款loans實物津貼：直接提供商品或

47、財物給對象付費的目標保證服務提供的公平性或服務價格的“可接受性”保證公共物品和具有較強正外部性的服務得到充分提供反對力量較為微弱；但一旦設立，取消較難,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,直接提供,如果一種服務至少要求國家付費，這時國家就面臨一個生產(chǎn)還是購買的選擇。公共品的「提供」和「生產(chǎn)」相互區(qū)分的理論極為重要，「它是整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎」。號稱「世界民營化大師」的美國學者薩

48、瓦斯教授就主張：「服務的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費者提供服務」，而「服務安排者（亦稱服務提供者）指派生產(chǎn)者給消費者，指派消費者給生產(chǎn)者，或選擇服務的生產(chǎn)者」。例如政府有責任提供國防安全，但具體國防物資的生產(chǎn)卻可以通過政府採購交給私營公司去做，這在歐美國家已屢見不鮮，有的國家甚至還有雇傭軍團。,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,兩種方式,政府直接生產(chǎn)政府直接生產(chǎn)的服務：法律、社會安全、國防、外交等優(yōu)

49、點：避免間接供給帶來的討論、協(xié)商等問題；交易成本內(nèi)部化缺點：官僚機構(gòu)的供給是低效的、不靈活的；受政治干涉，服務提供中考慮更多的是連選連任而非民眾利益；無成本意識，無競爭。成立公共企業(yè)生產(chǎn)可以被看作是管制的特例：規(guī)則可以涵蓋全部活動，就好象對其內(nèi)部組織那樣進行管理公共企業(yè)：政府掌握51％以上的所有權(quán)；政府可以控制公司的經(jīng)營權(quán)和人事權(quán)；公共企業(yè)生產(chǎn)的勞務是用于銷售的，接受者必須付費優(yōu)點：當私人部門因為高投資或低收益而不愿生產(chǎn)社會所

50、需要的物品或服務時；只需要管理，而不需要象管制那樣經(jīng)歷復雜的政治程序；公共企業(yè)所獲利潤可能進入公共資金、國庫缺點：很難有效實施對公共企業(yè)的控制；運營低效，大部分公共企業(yè)都在虧本；在壟斷環(huán)境下運營，能將低效率轉(zhuǎn)移給消費者。,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,,什么情況下自己生產(chǎn)，什么情況下購買服務？Privatization is more promising if a task can be specif

51、ied precisely in advance and if its performance can be evaluated after the fact.Privatization is more promising if it is relatively easy to replace contractors whose performance is disappointing or unacceptable.Privati

52、zation is more promising if the government is more concerned about ends rather than means.可購買性低的服務（服務的可度量性和可競爭性都比較低）比較適合由公共機構(gòu)直接生產(chǎn)，可購買性較高的服務則可以留給非公共機構(gòu)。,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,私營企業(yè) 以國家所有制代替監(jiān)管？國家所有制在公共服務提供中的

53、價值在于，它相當于讓購買者自己為自己生產(chǎn)服務，從而避弄由服務可購買性低而帶來的激勵問題。民營企業(yè)提供服務就一定比公共機構(gòu)提供有效嗎？是什么原因使得它們更有效？Most of the kick in privatization comes in the greater scope for rivalry when functions are contracted out, not from private provision per

54、se.（Donahue, 1989）審批制度改革是否意味著不需要監(jiān)管？,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,問責性（accountability）,基本的問責機制公民與政府之間的“表達”（Voice）政府與生產(chǎn)者之間的契約（compact）客戶與提供者之間的客戶權(quán)力（client power）提供者內(nèi)部的管理 所有者－－管理層－－職工,2024/3/22,中山大學政治與公共事務管理學院 劉亞平,2