中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌以后的矛盾分析與對(duì)策研究

1、1No.C1999001199910中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌以后的矛盾分析與對(duì)策研究國(guó)家計(jì)委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院教授江春澤香港中文大學(xué)行政管理學(xué)教授李南雄一、調(diào)查研究的背景眾所周知，統(tǒng)一的社會(huì)保障體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要的不可或缺的組成部分，而養(yǎng)老保險(xiǎn)又是整個(gè)社會(huì)保障體制的主要內(nèi)容之一。自80年代以來(lái)，隨著市場(chǎng)取向改革進(jìn)程的發(fā)展，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革大體上經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是將退休費(fèi)用從企業(yè)統(tǒng)籌改為社會(huì)統(tǒng)籌。這里所謂的社會(huì)統(tǒng)籌也就是地方統(tǒng)

2、籌，而且根據(jù)當(dāng)時(shí)的歷史條件，統(tǒng)籌的層次不高，基本上是在縣級(jí)范圍內(nèi)。這項(xiàng)改革從1983年10月開(kāi)始。在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于1991年頒發(fā)了國(guó)發(fā)[1991]33號(hào)文件，指導(dǎo)和推動(dòng)了這項(xiàng)改革的迅速發(fā)展。到1995年底，原來(lái)的國(guó)有企業(yè)全部實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)或縣級(jí)以上范圍的統(tǒng)籌，還有2219個(gè)縣市對(duì)集體企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行了統(tǒng)籌，有764個(gè)縣市對(duì)外商投資企業(yè)的職工實(shí)行了統(tǒng)籌。全國(guó)共有8738.2萬(wàn)職工和2241.2萬(wàn)退休人員參加退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌。

3、這一階段的改革效果主要是緩解了企業(yè)間退休費(fèi)用負(fù)擔(dān)畸重畸輕的矛盾，有利于企業(yè)平等地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。而且根據(jù)33號(hào)文件確定的“以支定收，略有結(jié)余，留有部分積累”的資金籌集原則，滾存結(jié)余了429.8億元基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金1。3是按人群分設(shè)從而分別由不同部門(mén)管理的，機(jī)關(guān)干部由人事部管理，企業(yè)工人由勞動(dòng)部管理，城鎮(zhèn)貧困救濟(jì)、軍屬優(yōu)撫及農(nóng)村扶貧由民政部主管。這種多頭、分散而又交叉管理的局面，不僅長(zhǎng)期以來(lái)政出多門(mén)、人為地造成一些矛盾和不平衡13，而且也是

4、社會(huì)保障體制改革以來(lái)意見(jiàn)難于統(tǒng)一、形成“四方會(huì)談”或“五龍治水”局面的重要根源，甚至在執(zhí)行既定的統(tǒng)一政策時(shí)也會(huì)因多頭的管理部門(mén)的利益差別而出現(xiàn)裂痕14。在改企業(yè)統(tǒng)籌為社會(huì)統(tǒng)籌的過(guò)程中，指社會(huì)保障改革分別由勞動(dòng)部、人事部、國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)、民政部以及衛(wèi)生部（關(guān)于醫(yī)療改革）等從各自不同的角度設(shè)計(jì)方案，意見(jiàn)不一。又出現(xiàn)過(guò)新的多頭分散管理，除地方統(tǒng)籌有縣市級(jí)、地市級(jí)、省級(jí)等不同層次外，還有11個(gè)部門(mén)的系統(tǒng)統(tǒng)籌即“條條統(tǒng)籌”，所以，有人說(shuō)豈

5、只是“五龍治水”，實(shí)際是“五塊十一條”15。針對(duì)這一問(wèn)題，1998年第二季度國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則”重新組建了新的勞動(dòng)和社會(huì)保障部來(lái)統(tǒng)一主管16，而且根據(jù)政事分開(kāi)的原則，政府的勞動(dòng)與社會(huì)保障部主要是管理相關(guān)的政策、法規(guī)與行政監(jiān)督，具體經(jīng)辦社會(huì)保障基金與相關(guān)事務(wù)的機(jī)構(gòu)是國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)局及其在各地的直屬機(jī)構(gòu)。這樣，就從組織機(jī)構(gòu)上結(jié)束了長(zhǎng)期多頭分散管理的局面。新的勞動(dòng)與社會(huì)保障部以及國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)局組建后，加快了改革進(jìn)程，

6、加大了工作力度。特別是實(shí)施了兩項(xiàng)重大的政策措施：一是將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌范圍由縣級(jí)提高到省級(jí)層次；二是將11個(gè)部門(mén)實(shí)行的行業(yè)統(tǒng)籌改為參加所在地區(qū)的省級(jí)統(tǒng)籌。本文就是跟蹤省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)施的狀況所進(jìn)行的調(diào)查研究報(bào)告。二、省級(jí)統(tǒng)籌的由來(lái)與實(shí)施概況1998年，國(guó)務(wù)院28號(hào)文件規(guī)定：1998年底前全國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金都要實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。作出這一決策的依據(jù)是基于以下的認(rèn)識(shí)：統(tǒng)籌范圍的大小與抗風(fēng)險(xiǎn)能力的大小成正比。在此之前，有關(guān)部門(mén)和地方對(duì)統(tǒng)籌范圍大