清末東三省清理財(cái)政研究.pdf

1、財(cái)政是庶政之基,因此財(cái)政改革成為清末實(shí)行憲政的基礎(chǔ);而旨在集中財(cái)權(quán)、構(gòu)建財(cái)政制度的清理財(cái)政又成為財(cái)政改革的初基。東三省地區(qū)由于特殊的地位倍受各方關(guān)注,而嚴(yán)重的內(nèi)憂外患,使得清政府不得不對(duì)其進(jìn)行改制。東三省省制的確立有著重要的意義,也成為其清理財(cái)政的背景之一。而此時(shí)東三省的財(cái)政由于種種原因?qū)е率罩?yán)重不敷,并且體系混亂。從全國(guó)和東三省的情形看,都有進(jìn)行清理財(cái)政的必要。
　　 作為清理財(cái)政的運(yùn)行機(jī)構(gòu),東三省的清理財(cái)政局是在督撫督飭下

2、,由度支使主持建立,由度支部派譴的正副監(jiān)理官和本省司道等人員組成,實(shí)行分科治事,有嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)來(lái)源及運(yùn)作規(guī)則,專(zhuān)管清理財(cái)政事宜,負(fù)有稽核全省出入確數(shù)、改良收支方法及調(diào)查該省財(cái)政一切沿革利弊之權(quán)。該局在實(shí)際運(yùn)行中會(huì)與各方面,如度支部、督撫、府廳州縣和諮議局等產(chǎn)生交集,特別是度支部和督撫分別通過(guò)多種途徑,特別是通過(guò)監(jiān)理官和度支使來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)清理財(cái)政局的掌控。另外,三省清理財(cái)政局之間也需要協(xié)調(diào)運(yùn)作。
　　 財(cái)政確數(shù)的調(diào)查是清理財(cái)政的初基工作

3、。東三省財(cái)政確數(shù)的調(diào)查主要是對(duì)存在于經(jīng)制之外而不被中央所知曉的外銷(xiāo)和規(guī)費(fèi)的清查。因?yàn)榕f有的財(cái)政奏銷(xiāo)制度太過(guò)僵化及事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不平衡等原因而形成了外銷(xiāo)和規(guī)費(fèi)。中央對(duì)東三省外銷(xiāo)規(guī)費(fèi)等款項(xiàng)無(wú)從知曉,而東三省督撫對(duì)于各州縣的款項(xiàng)也不盡知。因此,為了各自的利益,在中央與東三省、省與府廳州縣之間出現(xiàn)逐級(jí)清查、逐級(jí)隱匿的較量,使得財(cái)政的清理?yè)渌访噪x、困難重重。而對(duì)于由度支部派遣到東三省清理財(cái)政的監(jiān)理官來(lái)說(shuō),就處于多重困境之中。由于制度設(shè)計(jì)的缺陷、人

4、事關(guān)系的糾葛等因素的牽絆,使得監(jiān)理官權(quán)限不明,身份尷尬,處于中央與地方矛盾的風(fēng)口浪尖之上,處于利益糾結(jié)、政見(jiàn)相異、派系紛爭(zhēng)的漩渦之中。
　　 預(yù)算制度是近代財(cái)政制度的重要組成部分,清理財(cái)政是以預(yù)算的實(shí)行為歸依。東三省提前試辦了省預(yù)算,并為全國(guó)預(yù)算的制定奠定了基礎(chǔ)。全國(guó)預(yù)算的制定和實(shí)施中,為了盡可能地維持和擴(kuò)充自身的利益,在度支部、行省、府廳州縣各行政層級(jí)之間出現(xiàn)了相互討價(jià)還價(jià)、爭(zhēng)取利益最大化的局面。同時(shí)還出現(xiàn)了行政權(quán)與立法權(quán)的沖

5、突。由于各方都固守自身利益,使得預(yù)算形同虛設(shè),影響了預(yù)算的權(quán)威性。
　　 國(guó)地稅的劃分,不僅可以厘清中央與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系,還有利于全國(guó)預(yù)算的最終確立,是構(gòu)建財(cái)政制度的重要步驟,因此成為清理財(cái)政的重要內(nèi)容。東三省在改制前后及清理財(cái)政過(guò)程中對(duì)稅收進(jìn)行整頓,并取得了顯著成效,為國(guó)地稅的劃分做了準(zhǔn)備。東三省督撫在稅收層級(jí)的討論中有明顯維持省財(cái)政稅收的意圖,甚至明確提出預(yù)留省稅,但是度支部是想通過(guò)兩稅的劃分加強(qiáng)中央的財(cái)權(quán)和收入,而

6、府廳州縣等也想借此固守自身的利益。三省清理財(cái)政局明確提出省稅的層級(jí),引發(fā)了各方對(duì)省稅的討論和爭(zhēng)執(zhí)。
　　 財(cái)政的清理包括對(duì)財(cái)政秩序的整頓,并且清理財(cái)政是由現(xiàn)有官員米執(zhí)行,因此,關(guān)系到財(cái)政秩序整頓的一些吏治問(wèn)題,如厘定公費(fèi)、裁員減薪和整頓官員財(cái)政腐敗等,在清理財(cái)政的過(guò)程中就有了整頓財(cái)政和刷新吏治的雙重意義,也成為清理財(cái)政的題中應(yīng)有之義。
　　 清理財(cái)政是財(cái)政改革的基礎(chǔ),是清末全方位改革的重要組成部分,因此,它并不單是財(cái)政問(wèn)