新中國(guó)煙草專賣制度改革-成本與收益分析.pdf

1、煙草專賣制度是中國(guó)對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)管理的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)制度。自1983年中國(guó)煙草專賣制度建立以來,煙草產(chǎn)業(yè)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。煙草產(chǎn)業(yè)鏈的上下游涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)三大產(chǎn)業(yè)部類。中國(guó)是世界煙葉種植大國(guó)、卷煙生產(chǎn)大國(guó)和卷煙消費(fèi)大國(guó),煙葉種植量、卷煙生產(chǎn)量及消費(fèi)量均占世界份額近三分之一。中國(guó)煙草專賣制度在為中央財(cái)政提供巨額稅利,連續(xù)十幾年位居各行業(yè)貢獻(xiàn)之首的同時(shí),已面臨深化改革的國(guó)內(nèi)呼聲和“去專賣化”的國(guó)際潮流,到了改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。研

2、究煙草專賣制度的改革不但可為煙草產(chǎn)業(yè)的改革發(fā)展出謀劃策,而且還可為豐富制度變遷理論提供案例分析,具有一定的理論和實(shí)踐意義。
　　 本文以制度變遷理論為理論支點(diǎn),以成本-收益分析為主線,認(rèn)為中國(guó)煙草專賣制度應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)式的去專賣化改革,并據(jù)之提出了相關(guān)對(duì)策和建議。文章的主體分析包括制度沿革及其特征、理論分析、實(shí)證分析以及對(duì)策建議四部分。
　　 本文首先對(duì)中國(guó)煙草專賣制度的沿革歷史及其制度特征進(jìn)行了闡述,具體分析了各個(gè)時(shí)期煙

3、草產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)供銷關(guān)系、制度特征以及利益分配的變化。認(rèn)為中國(guó)煙草專賣制度可分為三個(gè)時(shí)期,即制度試建期(1949-1982)、制度建立期(1983-1999)、制度改革期(2000至今),各時(shí)期均表現(xiàn)出不同的制度特征。制度試建時(shí)期的制度特征為區(qū)域?qū)Ｙu、統(tǒng)購(gòu)包銷、多頭管理。該時(shí)期里,煙草產(chǎn)業(yè)的管理由多個(gè)部門負(fù)責(zé)。供銷社系統(tǒng)負(fù)責(zé)煙葉調(diào)撥、輕工業(yè)部門負(fù)責(zé)卷煙生產(chǎn)、商業(yè)部門負(fù)責(zé)卷煙調(diào)撥,多頭管理造成了煙草產(chǎn)業(yè)低效率。其間,為提高煙草產(chǎn)業(yè)的效益,196

4、3年中國(guó)煙草產(chǎn)業(yè)試建托拉斯,建立了供產(chǎn)合一的管理體制,但是卷煙的調(diào)撥權(quán)和批發(fā)權(quán)仍在地方。盡管該方式發(fā)揮了一定的集中管理的優(yōu)勢(shì),但仍未建立產(chǎn)供銷一體化的產(chǎn)業(yè)體系。制度建立時(shí)期的特征是法定專賣、計(jì)劃管理和高度集權(quán)。煙草專賣制度建立后,對(duì)卷煙生產(chǎn)、調(diào)撥和批發(fā)實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管理和專賣管理,從煙葉收購(gòu)調(diào)撥、卷煙生產(chǎn)批發(fā)到卷煙配送,國(guó)家壟斷了每一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié),使煙草產(chǎn)業(yè)高度壟斷。由于煙草財(cái)稅體制與計(jì)劃體制的共同作用,煙草稅收與地方政府利益密切相關(guān)

5、,國(guó)家煙草專賣制度在發(fā)展過程中逐漸異化為地方煙草專賣制度,形成對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻礙。制度改革時(shí)期的制度特征為市場(chǎng)取向、工商分家和訂單供貨。該時(shí)期的改革以市場(chǎng)化為導(dǎo)向,進(jìn)行工商分家和訂單供貨改革。工商分家使各省卷煙廠重組為省級(jí)中煙工業(yè)公司,訂單供貨對(duì)卷煙供應(yīng)流程作了優(yōu)化,目的在于使計(jì)劃供給更加符合市場(chǎng)需求。但這兩種改革都未觸及煙草專賣制度的根本,即計(jì)劃體制和財(cái)稅體制,故無法徹底打破地方保護(hù),提高產(chǎn)業(yè)效率。在闡述了中國(guó)煙草專賣制度沿革的三個(gè)

6、時(shí)期產(chǎn)供銷關(guān)系后,對(duì)制度下的不同利益主體在不同時(shí)期的利益爭(zhēng)奪進(jìn)行了博弈分析,以說明煙草專賣制度下存在多重博弈,產(chǎn)生了大量的交易成本,加重了制度成本負(fù)擔(dān)。中國(guó)煙草專賣制度所存在的根本弊端,表現(xiàn)為政企合一、計(jì)劃管理和財(cái)稅體制。
　　 其次是對(duì)中國(guó)煙草專賣制度的成本和收益進(jìn)行理論分析。分別闡述了制度、專賣制度、煙草專賣制度的概念及其成本和收益,認(rèn)為制度、專賣制度、煙草專賣制度的變遷源于其成本和收益關(guān)系的變化。制度成本包括內(nèi)在制度成本、

7、外在制度成本和制度演進(jìn)成本。制度收益包括協(xié)調(diào)行為及加強(qiáng)信任、保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)、避免及化解沖突、平衡權(quán)利。制度效率遞減規(guī)律必然導(dǎo)致制度的供給和需求失衡,因此各利益主體為獲得新制度下的潛在收益,可能會(huì)推動(dòng)制度變遷。制度變遷的成功取決于新制度凈收益大于舊制度凈收益加制度變遷成本。專賣制度的成本包括內(nèi)部成本(運(yùn)行成本)和外部成本,前者主要為機(jī)關(guān)運(yùn)行成本,也稱為代理成本,后者包括專賣機(jī)構(gòu)內(nèi)部上下級(jí)之間的交易成本、專賣機(jī)構(gòu)與其上級(jí)管制者之間的交易成本以

8、及專賣機(jī)構(gòu)與社會(huì)之間的交易成本。專賣制度的收益包括壟斷利潤(rùn)、少偷逃的稅款以及供給公共服務(wù)所產(chǎn)生的外部性等。專賣制度的變遷亦為其成本一收益關(guān)系變化所致,并以中國(guó)古代禁榷制度為例,證明了歷朝統(tǒng)治者為降低制度成本、提高制度績(jī)效而使禁榷制度由完全國(guó)家壟斷逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家許可下的商人專營(yíng)制度,國(guó)家退出是為降低禁榷制度運(yùn)行成本。煙草專賣制度屬于專賣制度,其制度成本結(jié)構(gòu)與專賣制度成本結(jié)構(gòu)相同,具體表現(xiàn)為尋租成本、無謂損失、X低效率和煙草專賣管理成本,其

9、收益是超額壟斷利潤(rùn)、少偷逃的稅款、控?zé)熓找嬉约氨Ｗo(hù)煙農(nóng)收益。煙草專賣制度變遷的因?yàn)橐彩怯捎谂f制度成本高于收益,且舊制度凈收益加上制度變遷成本小于新制度潛在的凈收益?？傊?制度、專賣制度、煙草專賣制度的變遷皆源于其成本.收益關(guān)系的變化,這種關(guān)系也是制度變遷能否成功的決定因素。
　　 進(jìn)而對(duì)中國(guó)煙草專賣制度的成本和收益進(jìn)行實(shí)證分析。通過分別估算煙草專賣制度的總成本和總收益,得出中國(guó)煙草專賣制度因總成本超過總收益而需要改革的判斷。中國(guó)

10、煙草專賣制度的成本是尋租成本、無謂損失、X低效率、專賣管理成本的加總。其中尋租成本為其管理費(fèi)用與主營(yíng)業(yè)務(wù)成本之比超出其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)(食品制造業(yè))正常比例的部分,乘以其管理費(fèi)用。無謂損失(DWL)的估算采用哈伯格公式DWL=1/2r2εPmQm計(jì)算,r是煙草產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)率、ε是卷煙產(chǎn)品的價(jià)格需求彈性,PmQm是煙草產(chǎn)業(yè)銷售收入。X低效率估算按照“綜合技術(shù)效率”的分析架構(gòu),采用DEA程序分析。專賣行政管理成本估算為煙草商業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理

11、費(fèi)用乘以35％。煙草專賣制度收益為超額壟斷利潤(rùn)、少偷逃的稅款、控?zé)熓找婧捅Ｗo(hù)煙農(nóng)收益的加總。其中超額壟斷利潤(rùn)為煙草產(chǎn)業(yè)超過一般行業(yè)平均利潤(rùn)的超額利潤(rùn),估算方法為煙草成本費(fèi)用利潤(rùn)率超出其他行業(yè)的部分乘以成本費(fèi)用。少偷逃稅款的比例用煙草工商稅收乘以其他行業(yè)在相應(yīng)時(shí)期的偷稅避稅比率?？?zé)熓找鏋闊煵輰Ｙu制度下煙民因吸煙數(shù)量的減少而少產(chǎn)生的醫(yī)療支出。保護(hù)煙農(nóng)收益為農(nóng)民種煙超出種糧的收益。最后經(jīng)過估算,得出新中國(guó)煙草專賣制度在1998、2004、2

12、005、2006、2007、2008年的制度收益分別為4397651、9489836、11350876、13926428、14151413和18357604萬元,制度成本分別為6114413、12146733、14801826、15512584、19520425和22719795萬元,凈收益均為負(fù),分別為-1716762、-2656897、-3450950、-1586156、-5369012和-4362191萬元,因此需要進(jìn)一步改革。<

13、br>　　 在對(duì)中國(guó)煙草專賣制度的成本和收益進(jìn)行理論和實(shí)證分析之后,在總結(jié)國(guó)際煙草專賣制度變遷規(guī)律以及國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)煙草專賣制度改革建議的基礎(chǔ)上,通過比較激進(jìn)式和漸進(jìn)式改革的成本和收益,認(rèn)為中國(guó)煙草專賣制度的改革應(yīng)該走漸進(jìn)式的去專賣化道路。要在保留煙草專賣專營(yíng)的前提下,以政企分開、煙草財(cái)稅制度改革為突破口,使煙草產(chǎn)業(yè)由行政壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)壟斷,形成煙草托拉斯,提升煙草專賣制度績(jī)效,待煙草托拉斯正常運(yùn)轉(zhuǎn)后方可取消煙草專賣制度。煙草專賣制度取消