參與式預(yù)算地方政府預(yù)算制度改革模式研究

1、改革論壇參與式預(yù)算：地方政府預(yù)算制度改革模式研究口余英(暨南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，廣東廣州510632)籮?！鲛罚航徽绿接懥藚⑴c式預(yù)算的發(fā)展及其實施與推廣的基本原瓣i避程、所參與的項目、所取得的成就與局限等國際經(jīng)驗，指出了在中國埯方預(yù)算管理制度中持續(xù)推行參與式預(yù)算需要關(guān)注的幾個問題。莢奠一：參與武預(yù)算；地方政府預(yù)算嗣度：國際經(jīng)驗Abstract：ThjSartC1edSCUSsestheev01ut0nandnternatonalexperie

2、nceofpartC1patorybudgetcomPrls1ngthePrnclP1ePrOCesseffectand11mltatlOn，Moreover。thSpaperProbeS1nt0Some1mportantmatterputtlngthe。partlc1DatOrybudget1nPractcenChnese1oca1governmentKeywords：PartCpatoryBudget：Localgovernment

3、’s豁udgetngSyStem：In專ernatOilalexperence。；一‰?yún)⑴c式預(yù)算(participatorybudget)是一種公眾能夠決定部分或全部公共資源最終用途的機制和過程。在這一過程中，公民直接參與決策，討論和決定公共預(yù)算政策確定資源分配、社會政策和政府支出的優(yōu)先性并監(jiān)督公共支出。2()世紀80年代后期以來，拉美地區(qū)的左翼政黨為了擴大公民權(quán)、追求社會公正和推動政府管理體制改革實施了參與式預(yù)算。此后，參與式預(yù)算逐漸

4、擴展到北美、非洲、歐洲和亞洲的許多國家和地區(qū)。巴西是最早實施參與式預(yù)算的國家。2000年后，參與式預(yù)算開始擴展到豈西之外的國家和地區(qū)。在拉丁美洲，秘魯、厄瓜多爾、玻利維亞、哥倫比啞、阿根廷、巴拉圭、烏拉圭、智利、多米尼加共和國、尼加拉瓜、薩爾瓦多和墨兩哥等國都開始運用參與式預(yù)算解決政府管理面臨的挑戰(zhàn)。北美的加拿大，一些歐洲國家如西班牙、意大利、德國和法國，非洲和亞洲的國家，如喀麥隆、斯里蘭卡、印度尼西亞等也正開始這種預(yù)算改革。近幾年來，

5、中國的地方政府如溫嶺和無錫等也正在進行這樣的試驗。本文將探討近年來在世界上一些國家取得成功并在中國有初步嘗試的地方預(yù)算管理制度——參與式預(yù)算。對其興起與推廣、國際經(jīng)驗以及在中圍持續(xù)推行應(yīng)考慮的幾個問題進行研究。一、參與式預(yù)算的國際經(jīng)驗1基本原則公共預(yù)算不僅反映了政府對公共支出項目的選擇，也是一種政治過程。作為一種政治模式。參與式預(yù)算的基本原則是參與式民主和善治。2005年，烏比拉坦德索薩(UbiratandeSouza)總結(jié)了阿里格雷港

6、市參與式預(yù)算的基本原則。認為這種新型民主實踐能同時避免資本主義代議民主制和蘇聯(lián)式體制的弊端。是值得高度重視的預(yù)算制度。①代議制民主與直接民主的結(jié)合。在人類社會民主化的進程中。代議制民主雖是必要的形式但并不是充分的民主。在現(xiàn)代社會，越來越多的人住在大的中心城市，卻過著朝不保夕的生活，這138糖區(qū)經(jīng)濟SpeddZone&∞啪y2008年的月要求改變我們的城市乃至整個國家在收入和權(quán)力分配上的公共政策。要求在公共事務(wù)管理中引進全體公民直接參與的

7、形式。參與式預(yù)算把代議制民主和直接民主結(jié)合起來。使公民不僅能積極參與公共行政管理而且能控制整個國家。②普遍參與。在參與式預(yù)算中，不管一個人的政黨、組織或宗教背景如何，每一個公民都擁有參與的權(quán)利。公民直接參與公共預(yù)算的決策和控制。而不是間接地由其他團體來代表。任何入不得在直接民主的過程中享有特權(quán)，也沒有人能被授權(quán)成為參與式預(yù)算的代表或議員。這種普遍參與的形式鼓勵那些沒有任何組織背景的公民帶著他們特定的需求去參加會議。保證社會的意愿能以多元

8、的和普遍的方式得到表達。③自我管理、自治與開放。參與式預(yù)算足真正意義上的、有效的全體公民的參與過程，而不僅僅是一個簡單的咨詢過程。參與式預(yù)算委員會應(yīng)在沒有任何來自政府立法和執(zhí)行部門干擾的情況下，通過自我管理和自治的方式討論和決定參與式預(yù)算的規(guī)則和程序。由全體公民和政府作出的決策必須被詳細記錄下來并公之于眾，使每個人都能得到這些材料。④團結(jié)、自尊與公民權(quán)利意識。參與式預(yù)算能使公民意識到他們自己擁有追求自由的能力，這種意識與那些由精英集團控

9、制的媒體直接或間接推動的任何事物都有天壤之別，它是普通公民發(fā)現(xiàn)集體行動力量的結(jié)果。在參與式預(yù)算中，那些被邊緣化的和受壓迫的社會階層中的人們的權(quán)利和要求得到了承認，這能使他們逐漸產(chǎn)生出更強的自尊和自我意識。2實施過程‘一般情況下大多數(shù)參與式預(yù)算都是在市級政府實施的。但是在部分次國家層級，如省、地區(qū)、邦門等，也在實施參與式預(yù)算。秘魯還制訂了適用于國內(nèi)所有市政府和省政府的《國家參與式預(yù)算法》。以巴西的市級政府參與式預(yù)算來看，基本包括以下幾個實

10、施過程：①持續(xù)動員參與者們，并進行信息交流。②將城市按區(qū)域分成幾個部分，以便召開會議和分配資源。③政府制定一個生活質(zhì)量指數(shù)。為了實現(xiàn)社會公正，貧窮、人口較多和基礎(chǔ)設(shè)施不足的地區(qū)所得到的資源比例要比境況較好的地區(qū)得到的比例高。④參與者們與政府之間就資源和政策問題進行公開的協(xié)商和談判。⑤選出的代表對所有最終項目投票表決。表決結(jié)果要被記錄在公開文件中。3參與項目多數(shù)參與式預(yù)算項目最初都是關(guān)注某一具體市政工程，隨著時間流逝，討論的范圍會逐漸擴大

11、到一般社會政策。①市政工程。政府首先在一個具體項目上實施參與式預(yù)算是出于以下幾個實用主義的原因：首先，具體市政工程建立了參與萬方數(shù)據(jù)和結(jié)果之間的一種直接聯(lián)系。當(dāng)政府成功地執(zhí)行了參與者們關(guān)注的項目后市民們認識到參與式預(yù)算是他們所在社區(qū)獲得新的資源的主要途徑，參與的人數(shù)就會逐漸增加。其次，通過賦予市民選擇市政工程的權(quán)力而促進官僚機構(gòu)的權(quán)利下放。再次，可以讓參與者們更好地理解地方政府是如何履行權(quán)利和貴任的。參與者們了解了政府機構(gòu)的分工后，有助

12、于他們到相應(yīng)級別的政府去要求他們的權(quán)力。②社會政策。隨著參與式預(yù)算的深入開展，一些國家的城市開始將其運用到社會政策領(lǐng)域，目的是通過讓市民們制定市政府的一般優(yōu)先發(fā)展項目，進一步將政策制定過程民主化，并鼓勵參與者們將城市作為一個整體來理解和分析，而不僅僅是關(guān)注自己社區(qū)內(nèi)的問題。4成就與局限參與式預(yù)算由民主協(xié)商和資源分配的決策過程組成，其成就主要體現(xiàn)在：①公眾學(xué)習(xí)和積極行使公民權(quán)力。參與式預(yù)算項目起著“市民學(xué)?！钡淖饔茫盒聟⒓拥氖忻瘾@得許多過

13、去不曾了解的信息，而參加時闖很長的市民對問題的理解更加深刻。②社會公正。參與式預(yù)算項目的資源分配是向低收入群體或地區(qū)傾斜的。毫無疑問，這是一項制度上的創(chuàng)新——它讓低收入市民有機會在正式場合提出他們的政治和社會訴求。③行政改革。采取新的決策需要官僚機構(gòu)內(nèi)部發(fā)生變化以便符合新的標準：成功的參與式預(yù)算項目要求政府下放行政權(quán)利。官僚機構(gòu)不再能操縱公共資金的分配。但是，參與式預(yù)算也存在某些局限，削弱了其在公民權(quán)力、社會公正和行政改革方面的整體影響

14、。首先。參與者過于關(guān)注切身利益，使參與變成了工具而不是學(xué)習(xí)。其次，許多參與者只對中短期的公共投資感興趣，這就很難使人們討論涉及整個城市未來發(fā)展的計劃。第三對社區(qū)與當(dāng)?shù)貑栴}和公共政策的重視，減少了參與者關(guān)注地區(qū)、國家或全球問題的時間和精力，從而使參與式預(yù)算難以在社會公正與社會政策方面發(fā)揮實效。第四由于行政機構(gòu)的核心作用，市政部門、宮僚機構(gòu)或民選官員可能力圖通過隱瞞關(guān)鍵信息或弱化監(jiān)督等來操縱參與式預(yù)算以實現(xiàn)自身利益。二、中國實施參與式預(yù)算應(yīng)

15、關(guān)注的問題為了限制政府隨意花錢。把更多的公共資金真正用于民生項目，我國一些地方政府也進行了參與式預(yù)算試驗。1999年6月浙江省溫嶺市首創(chuàng)民主懇談制，以此為載體逐步建立起黨委、政府、公眾依法有序參與民主決策、商議公共事務(wù)的機制。2006年3月、7月和11月溫嶺新河鎮(zhèn)的鎮(zhèn)人大代表和其他公民，通過民主懇談的方式參與鎮(zhèn)政府預(yù)算方案的討論和審議，修改和通過了鎮(zhèn)政府的“2006年財政預(yù)算報告”，并討論了鎮(zhèn)財政預(yù)算的監(jiān)督與執(zhí)行情況。2006年3、4月

16、，江蘇省無錫市北塘區(qū)北大街街道和濱湖區(qū)河埒街道實施參與式預(yù)算。政府把幾個擬實施的公共服務(wù)建設(shè)項目的方案和預(yù)算草案向公眾公布由群眾代表投票決定哪些項目應(yīng)該優(yōu)先實施。不少專家認為，這是中國地方政府公共預(yù)算改革的重大突破，是初步實現(xiàn)了透明和參與的公共預(yù)算。但我國地方政府實施的參與式預(yù)算項目還處于起步階段公眾參與的預(yù)算項目還微乎其微。無疑，巴西及其他國家參與式預(yù)算所采取的原貝U、稃序和方法可以被推廣到我國地方政府的預(yù)算改革中。由于實施參與式預(yù)算

17、需要一系列基本條件如果我國地方政府想持續(xù)執(zhí)行參與式子貞算就必須關(guān)注以下一些問題：①改革地方行政機構(gòu)。從國際經(jīng)驗來看雖然在一開始行政機構(gòu)改革并不是關(guān)系到參與式預(yù)算成敗的基本要素。但它作為參與式預(yù)算的一個結(jié)果開始逐漸浮現(xiàn)，而且對項目的成功起著強大的影響作用。行政改革涉及到行政權(quán)利下放、不同的官僚機構(gòu)之間的緊密合作以及在商業(yè)團體和政府之間建立一種更加透明的關(guān)系。參與式預(yù)算是一個很麻煩的過程，它通常需要幾年的時間才能相對順利地運行。政府必須有能

18、力將官僚機構(gòu)改革成為公開、透明并以市民為導(dǎo)向的機構(gòu)。我國的地方政府還缺少與此相關(guān)的經(jīng)驗。②財政的靈活性和獨立性。政府擁有充足的資金可以增加市民直接選擇政策結(jié)果的可能性。政府享有的財政靈活度越大，市民們就可以對參與的項目產(chǎn)生更大的影響。同樣，如果政府缺少財政獨立性，參與式預(yù)算項目就只能是一種教育工具，而不是分配稀有資源的方法。而我國現(xiàn)行的財政分權(quán)體制賦予地方政府的財政靈活程度與獨立程度并不高。③民間的社會活動網(wǎng)絡(luò)及其積極程度。雖然一個參與

19、式預(yù)算項目對民間社會活動的積極程度并有什么最低要求但是如果它能得到民間組織網(wǎng)絡(luò)的大力支持，項目成功的概率就更大。如何建立一種正式與非正式的制度，鼓勵各種社區(qū)組織和自愿團體為參與式預(yù)算提供支持，也是我國地方政府面臨的挑戰(zhàn)。④政治支持。社會公正是參與式預(yù)算項目的～個關(guān)鍵，低收入的公眾有明確的參與動機，那就是獲得更多的資源。所以，政府要考慮它所得到的政治支持，是否能持續(xù)不斷地將更多的資源分配給比較弱勢的群體和貧窮的社區(qū)。黨的十七大報告將“完善

20、社會管理維護社會安定團結(jié)”作為推進以改善民生為重點的社會建設(shè)的六大任務(wù)之一，提出要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局促進社會公正。參與式預(yù)算項目是改善民生的一種政策制定過程，我國還需要在實踐中反思以上這些問題，使參與式預(yù)算成為走向更廣泛的政治包容和更普遍社會公正的重要機制?？谧ⅲ罕疚臑閺V東省哲學(xué)社會科學(xué)”十一五”規(guī)劃項目《和諧社會視角下深化地方預(yù)算管理制度改革研究》(項目批準號：07E09)的階段性成果?！艨嘉膖：