后稅費時代的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制創(chuàng)新——基于政府、市場與村民自治組織的分工與合作

1、后稅費時代的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制創(chuàng)新——基于政府、市場與村民自治組織的分工與合作王相龍(中南財經(jīng)政法大學公共管理學院武漢)’摘要：全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村的部分公共產(chǎn)品供給陷入了困境。農(nóng)村公共產(chǎn)品缺乏的主要原因是供給機制的缺失。其中重要的因素是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責任不清以及供給模式單一。本文從政府、市場與村民自治組織的分工與合作的角度闡述了如何清楚劃分各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責和范圍以及如何將私人部門和非營利性組織引入到農(nóng)村公共產(chǎn)品

2、供給中來，實現(xiàn)政府和市場的舍作。Abstract：AftergloblphasiIlg—out班試tudtaxthecountrysidepartpublicproductsuppliesfellintothedi伍cultposition，rllecountrysidepublicproductdeficientprimaryCaUSCisthesuppliesmechanismflawtheirrlportantfactoristh

3、ecount蛹de口ub—licproductsuppli懿respomibilitytmclcar越well笛thesuppliespattemisunitaryThisarticlefiomthegovernmentthcmarketandthevillagcr辯lf二administrationorganization’sdivisionofhborandthecooperation孤西eehboratedhowtOdivideA

4、lllcvelsofthegovernment’s越wellashowintroducesincountrysidepublicproductsuppliesrcspomibilityandthescopedearlythepezsonaldepartmentandthenon—beneficialorganizationtothecountr歸depublicproductsupplies，r黝1igcsthegovernmentan

5、dthemarketcooperation關(guān)罐詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制政府責任、keyword：CountrysidepublicproductSuppliesthemechanismGovernmentrespom南ility／【中圖分類號】F30[文獻識別碼】A【文章編號】10047069(2010)070082022006年1月113全面取消農(nóng)業(yè)稅之后。農(nóng)民負擔得到切實減輕，但是隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的稅費減少。原先主

6、要以農(nóng)業(yè)稅為資金支持的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給遇到前所未有的挑戰(zhàn)。如何填補農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的真空以及如何完善發(fā)展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制值得探究。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)的問題11、農(nóng)業(yè)稅取消與公共產(chǎn)品供給功能的弱化稅費改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)困難，大大降低了其供給公共產(chǎn)品的能力。除了東部沿海工業(yè)發(fā)達地區(qū)的基層政府有較雄厚的財力來支撐稅費改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給外。在廣大農(nóng)村工業(yè)不發(fā)達的中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的稅源基礎比較薄弱。必然導致。吃飯

7、財政”的出現(xiàn)。稅費改革前，通過制度外財政籌集的資金畢竟還能提供一部分公共產(chǎn)品，取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)祝村民自治組織收入急劇減少農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給遇到前所未有的挑戰(zhàn)。12、“一事一議”制度不能有效解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給從2000年開始實行稅費改革，取消了“三提五統(tǒng)”和。兩工”，代之以。一事一議”。然而“一事一議”規(guī)定的數(shù)額較少。與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給需要的重大資金之間存在缺口。比如村村通工程國家每公里只下?lián)躭O萬元。而市場價則超過二十萬。這

8、個缺13主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織填補。通過一事一議很顯然不能很好的解決農(nóng)村大宗公共產(chǎn)品的供給。另外如果“一事一議”不按程序和規(guī)定實施，很可能成為變相向農(nóng)民亂收費增加農(nóng)民負擔的工具?！緇】13、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的政府責任缺失根據(jù)財政分權(quán)理論和地方公共產(chǎn)品理論。農(nóng)村公共產(chǎn)品具有層次性，可以分為全國性的公共產(chǎn)品、地域性的公共產(chǎn)品、村社內(nèi)的公共產(chǎn)品。轄區(qū)受益理論也說明各級政府應該負責提供不同層次的公共產(chǎn)品。然而我國長期存在的城鄉(xiāng)兩元割據(jù)體

9、制使農(nóng)村與城市公共產(chǎn)品的供給機制有很大的差別，城市公共產(chǎn)品納入全國財政支出體系，而農(nóng)村卻主要靠制度外自籌資金提供主要資源源源不斷的被投入剄城市的建設與維護上來，三農(nóng)投人卻很少【2】。中央政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入力度不夠，地方政府供給能力低下。各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的職責不清，實際負擔絕大多部分公共產(chǎn)品供給的縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)與財權(quán)又不對稱。農(nóng)民在公共產(chǎn)品方面顯然沒有獲得與城市居民同樣的國民待遇。二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的原因農(nóng)村公共產(chǎn)品缺乏的

10、主要原因是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制不合理：21、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責任不清，供給主體錯位各級政府沒有明確的分工，農(nóng)村公共產(chǎn)品分層提供機制沒有建立。地方各級政府之問以及政府與村民自治組織之間公共產(chǎn)品供給的權(quán)責劃分不明晰、交叉重疊嚴重，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的缺位或錯位，實際上本來應該由政府提供或由政府與農(nóng)民共同提供的公共物品，卻完全由農(nóng)民承擔；本來應該由中央政府和省級政府提供的公共物品卻轉(zhuǎn)移事權(quán)，交由基層政府提供。并且沒有提供資金支持，導致基

11、層政府事權(quán)與財權(quán)的嚴重不統(tǒng)一。這樣就會導致農(nóng)村公共物品供給嚴重短缺。遠不能滿足廣大農(nóng)民群眾對一些基本公共產(chǎn)品的需求。22、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實行自上而下的供給決策機制農(nóng)民無法在公共產(chǎn)品供給決策中表達自己的意愿導致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給和需求不相適應，效益低下。農(nóng)村公共物品的提供應該與農(nóng)民群眾的需求相契合。但各級地方政府為了各自的政績和利益，在農(nóng)村公共產(chǎn)品中往往投資一些見效快、易出政績的短期項目、形象工程，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣場，而不愿提供一些見效慢、周期

12、長的大項目，如義務教育；熱衷于看得見、摸得著的硬公共物品如上級考核的防洪防澇設施建設、農(nóng)村道路修建和電網(wǎng)改造，而不愿提供農(nóng)民群眾熱切需要的新品種以及農(nóng)業(yè)技術(shù)。這種決策方式不但浪費資源并且與實際農(nóng)民群眾的實際需要想脫離，對改善農(nóng)民生活提高農(nóng)民收入發(fā)展農(nóng)業(yè)卻沒有太大的幫助。一82—萬方數(shù)據(jù)23、供給主體單一化，沒有發(fā)揮市場的作用，沒有引入私人資本。導致供給效率與質(zhì)量低下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道單一，無法滿足農(nóng)民對公共物品供給多樣性的要求?，F(xiàn)行體

13、制下，政府仍是單一的供給主體，并且在整個以農(nóng)補工優(yōu)先發(fā)展城市的大背景下政府把主要的資金投向城市，導致政府提供的農(nóng)村公共物品數(shù)量有限、質(zhì)量不高難以滿足農(nóng)民群眾對公共物品多樣性、高質(zhì)量的要求。三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機銅創(chuàng)新探討31、各級政府和村民自治組織要分工明確。職責清晰。突出各級政府的責任在分工明確的基礎上加強政府問的合作311、建議國家最好盡快制定一部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的法律或法規(guī)，明確規(guī)定中央政府和各地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的義務范圍【

14、3】。(1)、全國性的公共產(chǎn)品，是中央政府的事權(quán)和支出范圍：比如中央政府應對國防、中央政府的行政管理、海關(guān)、義務教育、計劃生育、優(yōu)撫救濟、民兵訓練、醫(yī)療保障、社會保障、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護、公平分配、貨幣政策等純公共產(chǎn)品的供給履行職責。當然其中有些公共產(chǎn)品供給的具體操作可以由基層代為負責，如計劃生育工作、民兵訓練、義務教育等。但資金應當是中央財政本著公平的原則下援。改變現(xiàn)在一些本由中央政府提供的公共產(chǎn)品卻由資金匱乏的基層政府負責的情況。理

15、順事權(quán)與財權(quán)的關(guān)系。(2)、省、地區(qū)、市、縣等各地方政府的任務和財政支出的主要范圍是：本區(qū)域內(nèi)氣象預報、消防、地方政府行政管理機構(gòu)。區(qū)域性農(nóng)牧業(yè)病蟲害及疫病防治體系，等，本區(qū)域內(nèi)與農(nóng)民群眾切身利益有關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品。如農(nóng)村道路交通、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村職業(yè)教育、自來水、農(nóng)村電網(wǎng)建設、農(nóng)田水利灌溉系統(tǒng)、農(nóng)技推廣、排水設施等等。當然，分工不是說沒有合作。省級政府可以和中央共同負責農(nóng)村基礎教育、農(nóng)村社會保障等等。各地方政府也有配合中央政府興建與

16、本地有關(guān)的各種大型建設項目的資金配套職責。(3)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能需要重新定位，主要是減少其不該負責的事權(quán)。改變“上面千條線。下面一根針”的狀況。把一個全能的基層政府改革為有所為有所不為的政府。在發(fā)展經(jīng)濟的同時把本區(qū)域內(nèi)公共服務的供給作為同等重要的事情來抓。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)民事糾紛處理、農(nóng)村正常秩序的維護、小型水利灌溉、飲水、鄉(xiāng)村道路建設、村社醫(yī)療、當?shù)刂伟?、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導、良種培育、市場開發(fā)、提供供求信息、農(nóng)村福利院等各種公共產(chǎn)

17、品的供給。312、進行財政體制改革，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制納入公共財政體制【4】。改變現(xiàn)有的國家財政支出結(jié)構(gòu)，將農(nóng)村純公共物品全部納入預算支出范圍，加大財政對農(nóng)村公共物品的投資。改變過去利用“剪刀差”損害農(nóng)民群眾利益的做法?！耙怨ぱa農(nóng)”城市反哺農(nóng)村”是必須堅持的政策，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的財政支出并納入國家預算。并且確保每年的投入量不低于中央政府預算及各級政府預算的lO％。使廣大的農(nóng)民享受與城市居民同等的國民待遇。313、改革地方政府干部

18、政績考核機制。改革開放以來，干部政績考核趨向以經(jīng)濟發(fā)展為主要考核標準，其中又以GDP為準要標準，這一定程度上使農(nóng)村公共服務供給得不到重視，因此應該加大農(nóng)村公共物品供給在考核標準中的權(quán)重，同時可以采用。一票否決”，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共物品供給方面的各項指標不達標則堅決不能升遷。314、改變。自上面下”的供給決策機制，完善村民自治制度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的直選制度。加快農(nóng)村民主化進程，通過落實真正的“村民自治”，推行。村務公開、財政公開、民主理財”

19、等活動，使村社內(nèi)部公共產(chǎn)品的供給由村民決定。同時。為了使縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部真正為民辦事，真心為廣大農(nóng)民謀福利。真心實意為農(nóng)民提供更多的公共物品和更優(yōu)質(zhì)的服務。必須有序推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導直選制度。只有當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力來源于人民群眾，他們才會真心真意替老百姓辦實事，將農(nóng)民群眾對公共產(chǎn)品的需求納入到?jīng)Q策中來【5l，使供給與需求趨向一致。32、積極引導農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化和社會化改革。增加私營部門和非營利性組織對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入321、政府與市場

20、的合作(1)政府業(yè)務合同出租政府可以將一些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)通過合同出租的方式轉(zhuǎn)給企業(yè)。再由政府出價購買。如由私營部門修建水利設施、農(nóng)村道路，科技服務公司向農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)技術(shù)，政府根據(jù)市場價格購買企業(yè)提供的公共產(chǎn)品。(2)補貼制度政府不再直接生產(chǎn)產(chǎn)品或服務。而是通過向某企業(yè)或非營利性組織提供一定的補貼，由后者來生產(chǎn)產(chǎn)品和服務。補貼的形式有資金、免稅、低息貸款、提供貸款擔保等【6】。政府對那些愿意提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠及貸款優(yōu)

21、惠。激勵私人部門投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設當中。322、村民自治組織與市場的合作我們可以借鑒韓國的先進經(jīng)驗實行。一國有企業(yè)一村”的合作模式，對口支援，拓寬資金渠道，實現(xiàn)技術(shù)資金與農(nóng)村實際發(fā)展需要的恰當結(jié)合，企業(yè)同時也可以擴大自己在社會公眾中的影響贏得消費者良好的1：3碑。當然一些實力雄厚的民營企業(yè)也可以在自愿原則的基礎上援助農(nóng)村。參考文獻：【1】楊菊花稅費改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給思考甘肅農(nóng)業(yè)，2006，(2)：90【2】孫輝中國農(nóng)村公共物