中國(guó)民航業(yè)的政府規(guī)制問題研究——以“東航和新航的合作”為例.pdf

1、自上世紀(jì)80年代開始，中國(guó)政府大力推進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革，經(jīng)過20多年艱苦而漫長(zhǎng)的歷程，中國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)在引入競(jìng)爭(zhēng)、打破壟斷、產(chǎn)業(yè)重組和機(jī)構(gòu)改革等方面取得了令人矚目的成績(jī)，但是，具有行業(yè)特點(diǎn)的政府規(guī)制體制尚未完善，民航產(chǎn)業(yè)便是一個(gè)典型的例子。自然壟斷的特征與規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和沉沒成本有著緊密聯(lián)系，但其根本特征是成本的劣加性。民航業(yè)大致可分為航空運(yùn)輸、機(jī)場(chǎng)服務(wù)、空中管制和服務(wù)保障等四個(gè)領(lǐng)域，其不同領(lǐng)域的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征直接導(dǎo)致了對(duì)

2、其政府規(guī)制方式的變化。但自然壟斷產(chǎn)業(yè)的自然壟斷特性不是一成不變的，視該產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求、供給技術(shù)的發(fā)展?fàn)顩r而定。作為改革的前端產(chǎn)業(yè)，民航產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了巨變，經(jīng)過三個(gè)階段的規(guī)制改革后，已初步形成了民航總局一地區(qū)管理局兩級(jí)管理體系，其產(chǎn)業(yè)組織狀況也完成了從獨(dú)家壟斷向寡頭壟斷和企業(yè)市場(chǎng)化行為的轉(zhuǎn)變，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)上游壟斷和具有行政性壟斷的市場(chǎng)行為等問題仍困擾著中國(guó)民航業(yè)的發(fā)展，長(zhǎng)期以來，中國(guó)民航業(yè)實(shí)行的是國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的內(nèi)生規(guī)制模式，這一方

3、面是建國(guó)以來實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使然，另一方面也取決于該產(chǎn)業(yè)的自然壟斷特征。
　　 本文以“東航與新航的合作”事件為例，分析東航、新航、國(guó)航、國(guó)資委四方在這一事件中扮演的不同角色，探討它們?cè)谡呱?、資本市場(chǎng)上為各自利益集團(tuán)展開的精彩博弈，這場(chǎng)博弈在一定程度上反映了中國(guó)民航業(yè)的規(guī)制現(xiàn)狀。透過案例，通過對(duì)民航業(yè)規(guī)制現(xiàn)狀進(jìn)入深入的分析，本文認(rèn)為，規(guī)制客體所產(chǎn)生的問題均與中國(guó)目前民航業(yè)的政府規(guī)制體制有著直接的關(guān)系。目前民航業(yè)不同領(lǐng)域的政府

4、規(guī)制政策并不健全，相關(guān)法律也不完善，在內(nèi)生規(guī)制模式下，中國(guó)民航業(yè)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制和反壟斷規(guī)制在規(guī)制主體、規(guī)制內(nèi)容、規(guī)制客體方面還存在規(guī)制職能模糊、規(guī)制機(jī)構(gòu)缺損、反壟斷規(guī)制缺乏、行政性壟斷突出等問題。民航業(yè)的規(guī)制改革不可能一蹴而就，這關(guān)系到整個(gè)政府行政體制改革。西方民航業(yè)的放松規(guī)制改革及其規(guī)制體制設(shè)置對(duì)中國(guó)民航業(yè)的規(guī)制重建有積極的借鑒意義。我國(guó)的民航業(yè)政府規(guī)制改革有自身的特殊性，立足點(diǎn)仍然是內(nèi)生規(guī)制，通過規(guī)制主體、客體、規(guī)制內(nèi)容、

5、規(guī)制者四個(gè)層面的改革，建立起獨(dú)立有效、分工明確、協(xié)作有序的規(guī)制體系。
　　 本文認(rèn)為，在對(duì)民航業(yè)以引入競(jìng)爭(zhēng)、打破壟斷為主要內(nèi)容的放松規(guī)制取得顯著成果的今天，民航業(yè)的規(guī)制改革不能再停留在為放松規(guī)制而放松，改革應(yīng)轉(zhuǎn)向在放松規(guī)制前提下，組建新的政府規(guī)制體制。只有通過強(qiáng)有力的規(guī)制體制作保障，才能鞏固民航業(yè)多年來在政企分開、引入競(jìng)爭(zhēng)、打破壟斷等領(lǐng)域所取得的改革成果。但是，目前對(duì)于民航業(yè)政府規(guī)制體制的分析研究比較分散，缺乏全面、系統(tǒng)的研究，

6、而且對(duì)民航業(yè)放松規(guī)制后如何建設(shè)新的政府規(guī)制體制也沒有較多的涉及。本文對(duì)我國(guó)民航業(yè)政府規(guī)制體制的研究在民航業(yè)政府規(guī)制改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，通過對(duì)“東航與新航合作”這一典型案例的分析，客觀地研究經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制與反壟斷規(guī)制在規(guī)制主體、規(guī)制客體、規(guī)制內(nèi)容等方面的規(guī)定，以求對(duì)我國(guó)民航業(yè)政府規(guī)制狀況做一個(gè)全面、深入的了解。在分析存在的問題之后，提出了在法律層面、機(jī)構(gòu)層面和監(jiān)督層面來重構(gòu)我國(guó)民航業(yè)政府規(guī)制體制的大體框架的建議。從理論上解決了民航業(yè)