中國民航業(yè)的政府規(guī)制問題研究——以“東航和新航的合作”為例.pdf

1、自上世紀80年代開始，中國政府大力推進自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革，經(jīng)過20多年艱苦而漫長的歷程，中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)在引入競爭、打破壟斷、產(chǎn)業(yè)重組和機構(gòu)改革等方面取得了令人矚目的成績，但是，具有行業(yè)特點的政府規(guī)制體制尚未完善，民航產(chǎn)業(yè)便是一個典型的例子。自然壟斷的特征與規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、網(wǎng)絡經(jīng)濟和沉沒成本有著緊密聯(lián)系，但其根本特征是成本的劣加性。民航業(yè)大致可分為航空運輸、機場服務、空中管制和服務保障等四個領域，其不同領域的技術(shù)經(jīng)濟特征直接導致了對

2、其政府規(guī)制方式的變化。但自然壟斷產(chǎn)業(yè)的自然壟斷特性不是一成不變的，視該產(chǎn)業(yè)的市場需求、供給技術(shù)的發(fā)展狀況而定。作為改革的前端產(chǎn)業(yè)，民航產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了巨變，經(jīng)過三個階段的規(guī)制改革后，已初步形成了民航總局一地區(qū)管理局兩級管理體系，其產(chǎn)業(yè)組織狀況也完成了從獨家壟斷向寡頭壟斷和企業(yè)市場化行為的轉(zhuǎn)變，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)上游壟斷和具有行政性壟斷的市場行為等問題仍困擾著中國民航業(yè)的發(fā)展，長期以來，中國民航業(yè)實行的是國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的內(nèi)生規(guī)制模式，這一方

3、面是建國以來實行的計劃經(jīng)濟體制使然，另一方面也取決于該產(chǎn)業(yè)的自然壟斷特征。
　　 本文以“東航與新航的合作”事件為例，分析東航、新航、國航、國資委四方在這一事件中扮演的不同角色，探討它們在政策上、資本市場上為各自利益集團展開的精彩博弈，這場博弈在一定程度上反映了中國民航業(yè)的規(guī)制現(xiàn)狀。透過案例，通過對民航業(yè)規(guī)制現(xiàn)狀進入深入的分析，本文認為，規(guī)制客體所產(chǎn)生的問題均與中國目前民航業(yè)的政府規(guī)制體制有著直接的關系。目前民航業(yè)不同領域的政府

4、規(guī)制政策并不健全，相關法律也不完善，在內(nèi)生規(guī)制模式下，中國民航業(yè)的經(jīng)濟性規(guī)制、社會性規(guī)制和反壟斷規(guī)制在規(guī)制主體、規(guī)制內(nèi)容、規(guī)制客體方面還存在規(guī)制職能模糊、規(guī)制機構(gòu)缺損、反壟斷規(guī)制缺乏、行政性壟斷突出等問題。民航業(yè)的規(guī)制改革不可能一蹴而就，這關系到整個政府行政體制改革。西方民航業(yè)的放松規(guī)制改革及其規(guī)制體制設置對中國民航業(yè)的規(guī)制重建有積極的借鑒意義。我國的民航業(yè)政府規(guī)制改革有自身的特殊性，立足點仍然是內(nèi)生規(guī)制，通過規(guī)制主體、客體、規(guī)制內(nèi)容、

5、規(guī)制者四個層面的改革，建立起獨立有效、分工明確、協(xié)作有序的規(guī)制體系。
　　 本文認為，在對民航業(yè)以引入競爭、打破壟斷為主要內(nèi)容的放松規(guī)制取得顯著成果的今天，民航業(yè)的規(guī)制改革不能再停留在為放松規(guī)制而放松，改革應轉(zhuǎn)向在放松規(guī)制前提下，組建新的政府規(guī)制體制。只有通過強有力的規(guī)制體制作保障，才能鞏固民航業(yè)多年來在政企分開、引入競爭、打破壟斷等領域所取得的改革成果。但是，目前對于民航業(yè)政府規(guī)制體制的分析研究比較分散，缺乏全面、系統(tǒng)的研究，

6、而且對民航業(yè)放松規(guī)制后如何建設新的政府規(guī)制體制也沒有較多的涉及。本文對我國民航業(yè)政府規(guī)制體制的研究在民航業(yè)政府規(guī)制改革實踐的基礎上，通過對“東航與新航合作”這一典型案例的分析，客觀地研究經(jīng)濟性規(guī)制、社會性規(guī)制與反壟斷規(guī)制在規(guī)制主體、規(guī)制客體、規(guī)制內(nèi)容等方面的規(guī)定，以求對我國民航業(yè)政府規(guī)制狀況做一個全面、深入的了解。在分析存在的問題之后，提出了在法律層面、機構(gòu)層面和監(jiān)督層面來重構(gòu)我國民航業(yè)政府規(guī)制體制的大體框架的建議。從理論上解決了民航業(yè)