制度安排與關系網(wǎng)絡：理解區(qū)域環(huán)境府際協(xié)作治理的一個分析框架

1、一、引言 一、引言中國改革開放以來，各類生產(chǎn)要素在市場經(jīng)濟條件下得到自由流通、集聚，一 方面形成了諸如長三角、珠三角、環(huán)渤海等地區(qū)的區(qū)域競爭優(yōu)勢，另一方面也催生了大量“外部化”“無界化”的區(qū)域性公共問題和公共事務，且呈現(xiàn)出復 雜化、多元化和規(guī)?；瘧B(tài)勢，其中就包括區(qū)域性的環(huán)境污染問題，如流域性水污染、跨界性大氣污染等。環(huán)境問題的公共性和外部性不僅決定了其作為地方政府職責的重要內容之一，更是挑戰(zhàn)著“以鄰為壑”的傳統(tǒng)屬地式行政管理體制。一方面

2、，市場主體的逐利性使其在公共產(chǎn)品的提供上難以自我約束以實現(xiàn)社會公共利益的最大化，加 之中國社會組織力量相對弱小，因此政府部門應當作為當前環(huán)境污染治理責任的主要承擔者；另一方面，諸如大氣污染、跨界流域污染等環(huán)境問題具有跨地理界限、行政區(qū)界限的特性[1]，存在較強的空間溢出效應[2-4]，出現(xiàn)跨行政區(qū)轉移[5]和從行政區(qū)域內向行政區(qū)劃邊界轉移[6]的現(xiàn)象。這就迫使地方政府 在環(huán)境治理領域中的“行政區(qū)行政”模式向區(qū)域協(xié)作模式轉變。經(jīng)濟學的研究

3、表明，聯(lián)合行動能產(chǎn)生聯(lián)合收益。但這些收益并不能充分刺激協(xié)作機制的產(chǎn)生，即制度性集體行動（Institutional Collective Action）困境[7]。壓力型體制[8]下的地方政府多重目標之間存在著內在張力，導致區(qū)域環(huán)境治理中各地方政府環(huán)境行為的復雜性和策略性，表現(xiàn)為各地方政府協(xié)作行為的復雜性，以及不同區(qū)域協(xié)作模式的差異性。因此，研究地方政府間的協(xié)作行 為是理解當前環(huán)境治理困境及其原因的關鍵所在。二、文獻綜述 二、文獻綜述地

4、方政府在區(qū)域協(xié)作治理中的行為特征及其動力機制既是理解新時期地方政府治理轉向的重要切入點，也是需要公共管理研究深入的熱點和難點。國內外學 者對此進行了廣泛研究，并取得了一定成果。在國外，協(xié)作治理（collaborative governance）方式被廣泛地運用于經(jīng)濟發(fā)展、市政預算、公 共健康、基本公共服務、環(huán)境保護與修復、交通和土地使用等公共政策領域，尤其在環(huán)境政策和管理領域運用十分普遍，因為諸如水資源管理、瀕危物種保 護等環(huán)境問題需要

5、跨越不同政治邊界和公共政策部門。盡管歐美國家社會組織 力量強大，積極地參與到社會公共事務中，如環(huán)境協(xié)作治理，但近年來，美國及其他西方國家城市政府常常使用地方政府間協(xié)作來作為公共服務私有化的替 代形式[9]，并呈現(xiàn)出快速發(fā)展態(tài)勢[10]。而中國市場經(jīng)濟發(fā)展起步較晚，產(chǎn)生區(qū)域府際協(xié)作治理需求和實踐的時間也較短。到目前為止，我國區(qū)域性地方政 府間協(xié)作大致可分為三個階段：一是圍繞區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，以跨界經(jīng)濟技 術協(xié)作為主要形式；二是都市圈一體

6、化規(guī)劃，主要集中在基礎性公共設施建設方面；三是現(xiàn)階段是初級公共事務協(xié)作，包括基本公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等 [11]。實際上，中國地方政府間協(xié)作最初是作為規(guī)范其經(jīng)濟競爭行為的約束機制出現(xiàn)，逐漸延伸到廣泛的社會領域[12]。在分析中國區(qū)域府際協(xié)作過程中的政府行為時表現(xiàn)出一定程度的不適用。府際 協(xié)作治理的本質是通過建立政府間協(xié)作的關系來克服碎片化困境，實現(xiàn)治理目標。那么，其依賴的主體就是互動協(xié)作的地方政府，載體是互動主體間形成的 關系和結構。

7、而地方政府間的關系結構又內嵌于國家政治制度之中，換句話說，即國家治理的制度邏輯深刻影響和塑造著地方政府間的關系結構。中國國 家治理的制度邏輯之一是常規(guī)治理與運動式治理并存，且兩種模式常常相互切換，甚至會有不計成本打斷常規(guī)治理的情況。即使在地方自治權強大的歐美地區(qū)，協(xié)商和執(zhí)行成本也不影響實際的執(zhí)行決定[31]。因此，該理論在解釋中國 地方政府在面對區(qū)域性公共事務的制度性集體行動時具有一定局限性?？偟膩碚f，得益于治理理論、協(xié)作理論等研究的奠

8、基，以及交叉學科的融合和新近研究方法的發(fā)展，國外研究基本構建起了政府間協(xié)作治理的研究領域。從學理推演到實踐關注、從外觀研究到內核探求，國外學界對于協(xié)作治理的研究和理解是立體而豐滿的。國內相關研究雖不斷豐富，但大多停留在規(guī)范性和“功能性”分析層面，且還沒有形成基礎性的學科理論框架，基于中國“事 實”的理論模型也相對缺乏，使研究成果呈碎片化狀態(tài)，難以進行產(chǎn)生知識增量的學術對話。三、制度安排、關系網(wǎng)絡與府際協(xié)作 三、制度安排、關系網(wǎng)絡與府際協(xié)

9、作文章結合前人理論與實證研究成果，嘗試將制度分析和網(wǎng)絡分析結合，提出理解中國區(qū)域府際協(xié)作的分析框架（見圖 1），對制度性集體行動框架進行發(fā)展和豐富，拓展集體行動的理論譜系。區(qū)域府際協(xié)作治理的邏輯起點是跨界性公共物品/服務需求的產(chǎn)生，因而問題性質在很大程度上決定了協(xié)作邊界、協(xié)作規(guī)模、可選擇的協(xié)作機制等。由于區(qū)域公共物品的跨界性，地方政府的行為選擇 會受到自身需求、資源稟賦等特點，對潛在協(xié)作個體和群體特征的評估結果，嵌入的制度安排和關系網(wǎng)絡

10、的影響，進而形成不同的協(xié)作機制；反過來，協(xié)作機制一旦形成，便可能推動關系網(wǎng)絡的演化和制度變遷。（一）制度嵌入與府際協(xié)作 （一）制度嵌入與府際協(xié)作1. 1.國家權力、官僚體制 國家權力、官僚體制國家治理的制度邏輯深刻地限制了制度創(chuàng)新和可能抉擇的空間。體現(xiàn)在區(qū)域府 際協(xié)作治理中，即是國家權力與官僚體制對地方政府間協(xié)作機制的塑造作用，或者說是國家制度對其協(xié)作行為和關系的嵌入，使得地方政府間協(xié)作關系呈現(xiàn) 出更為豐富的、層次多樣的結構特征。大量關