稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度的治理價(jià)值及構(gòu)建建議

1、一、稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度概念的提出 一、稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度概念的提出稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度是以稅務(wù)機(jī)關(guān)為構(gòu)建主體，以經(jīng)過(guò)司法機(jī)關(guān)裁判的生效訴訟案件為基礎(chǔ)，用以規(guī)范稅務(wù)行政行為的規(guī)則生成及運(yùn)行體系。該制度的原則理念源于我國(guó)審判機(jī)關(guān)的案例指導(dǎo)制度，是對(duì)中國(guó)特色稅收治理方式的一項(xiàng)創(chuàng)新嘗試。（一）與審判案例指導(dǎo)制度的比較審判機(jī)關(guān)案例指導(dǎo)制度是最高人民法院借鑒普通法系的判例法制度建立的具有中國(guó)特色的司法制度。稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度與

2、之比較，具有諸多共同點(diǎn)，但兩者之間亦存在實(shí)質(zhì)性差異。一是應(yīng)用領(lǐng)域不同。審判案例指導(dǎo)制度應(yīng)用于訴訟程序，而稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度主要應(yīng)用于稅務(wù)行政管理領(lǐng)域。二是構(gòu)建目標(biāo)不同。審判機(jī)關(guān)編選指導(dǎo)性案例著眼于統(tǒng)一法律適用、實(shí)現(xiàn)司法公正，而稅務(wù)機(jī)關(guān)編選指導(dǎo)性案例著眼于完善執(zhí)法規(guī)則、規(guī)范行政行為。當(dāng)前，最高人民法院正在全面推進(jìn)“智慧法院”建設(shè)，在案例指導(dǎo)制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)匯集推送以往類(lèi)似案例，使法官以同類(lèi)案件同樣處理的方式辦案。可見(jiàn)

3、，審判機(jī)關(guān)不僅始終堅(jiān)持案例研究，而且積極運(yùn)用新技術(shù)打造智能化的案例指導(dǎo)制度，這為稅務(wù)機(jī)關(guān)推進(jìn)新時(shí)代稅收法治建設(shè)提供了有益借鑒。（二）與行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的關(guān)系行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度是行政系統(tǒng)內(nèi)部自發(fā)形成的約束行政執(zhí)法行為的規(guī)則體系，源于行政部門(mén)對(duì)規(guī)范自由裁量權(quán)的訴求，并基于對(duì)判例制度的吸收借鑒。行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度通常以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法案卷為案例來(lái)源，這在實(shí)踐中往往存在兩個(gè)主要障礙。第一，司法終局性原則使得行政機(jī)關(guān)自行確立的行政規(guī)則在效

4、力上存在不穩(wěn)定性。行政機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)驗(yàn)理性確立的事實(shí)認(rèn)定規(guī)則或者法律適用規(guī)則在一定程度上僅是“一家之言”，能否得到審判機(jī)關(guān)的認(rèn)可并不確定。第二，行政案卷的非公開(kāi)性導(dǎo)致高質(zhì)量案件來(lái)源先天不足。疑難復(fù)雜案件以及存在執(zhí)法缺陷的案件無(wú)疑更具有指導(dǎo)價(jià)值，但是，案涉行政機(jī)關(guān)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題或者拿捏不準(zhǔn)，或者不愿公開(kāi)，因此一般不愿主動(dòng)提供此類(lèi)案例，而傾向于提供一些簡(jiǎn)單的無(wú)爭(zhēng)議案件，導(dǎo)致案例價(jià)值難以保證。對(duì)該問(wèn)題提出了較為明確的意見(jiàn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)顯然可以據(jù)此完善相關(guān)

5、工作規(guī)范。即便是行政解釋不便于作出明確規(guī)定的具體事項(xiàng)，也可藉由相關(guān)案例指導(dǎo)規(guī)則代行行政解釋的功能，用以化解實(shí)務(wù)中的矛盾焦點(diǎn)。（三）助推涉稅案件審判專(zhuān)業(yè)化加強(qiáng)涉稅案件審判隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，由相對(duì)固定的審判人員、合議庭審理涉稅案件，是《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》就健全涉稅司法保障機(jī)制提出的要求。由于當(dāng)前涉稅訴訟案件數(shù)量相對(duì)較少、司法資源較為有限，絕大多數(shù)基層法院并未實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化審理。然而，稅收法律關(guān)系普遍具有復(fù)雜性，因?qū)徟腥藛T認(rèn)知理解差異

6、導(dǎo)致“同案不同判”等情形時(shí)有發(fā)生。例如，對(duì)納稅人擁有土地使用權(quán)但因第三方因素未實(shí)際占有使用土地的情形下，城鎮(zhèn)土地使用稅如何確定計(jì)稅依據(jù)問(wèn)題，淄博萬(wàn)達(dá)包裝印刷物資有限公司涉稅糾紛案、大慶廣達(dá)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司涉稅糾紛案的裁判結(jié)果大為不同。類(lèi)似問(wèn)題顯然損害了稅收法律關(guān)系的穩(wěn)定性。此外，部分審判機(jī)關(guān)在對(duì)涉稅爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行裁判時(shí)，由于對(duì)稅收專(zhuān)業(yè)問(wèn)題缺乏準(zhǔn)確認(rèn)知和判斷能力，不愿直面訴爭(zhēng)的實(shí)體性問(wèn)題，在不得拒絕裁判原則的約束下，往往就稅務(wù)機(jī)關(guān)在通知、

7、送達(dá)等程序中存在的輕微違法徑行作出撤銷(xiāo)行政行為的裁判，存在避重就輕的傾向，并未發(fā)揮定分止?fàn)幍淖饔?。推?dòng)涉稅案件的專(zhuān)業(yè)化審判、統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)是稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人共同的利益所在。稅務(wù)機(jī)關(guān)主動(dòng)建立體系化、制度化的訴訟案例研究機(jī)制，其積累的案例研究成果不僅可服務(wù)于稅務(wù)行政管理，也可以對(duì)接審判案例指導(dǎo)制度，通過(guò)充分發(fā)揮稅務(wù)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，為審判機(jī)關(guān)創(chuàng)制裁判規(guī)則、統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)。三、關(guān)于稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度中指導(dǎo)案例遴選標(biāo)準(zhǔn)的建議 三、關(guān)于稅務(wù)

8、行政訴訟案例指導(dǎo)制度中指導(dǎo)案例遴選標(biāo)準(zhǔn)的建議（一）因法律規(guī)定不夠明確而產(chǎn)生爭(zhēng)議的案例我國(guó)稅收法律體系具有原則性、抽象性和概括性的特點(diǎn)，不少爭(zhēng)議問(wèn)題即源于不夠明確的法律規(guī)則。例如，適用《稅收征管法》第六十三條時(shí)是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)定以及如何認(rèn)定當(dāng)事人的主觀故意性，一直存在較大爭(zhēng)議。但是，近年來(lái)審判機(jī)關(guān)對(duì)《稅收征管法》第六十三條適用情形的主流意見(jiàn)已漸趨明朗，即該條針對(duì)于具有欺騙、隱瞞性質(zhì)的不繳、少繳稅款行為，其構(gòu)成要件中應(yīng)當(dāng)包含主觀故意。如在北京中油