當代中國法院管理體制非行政化問題研究.pdf

1、法院管理體制行政化問題是司法改革中的熱點問題，是司法權(quán)性質(zhì)行政化的直接結(jié)果。法院作為官署的獨立性在憲法、組織上都得到了支持，在中國特色的法律體系基本確立的立法條件下，司法改革有可能成為我國政治體制改革發(fā)展的破冰之地。堅持黨的領(lǐng)導，尊重司法運行規(guī)律，發(fā)揮司法社會治理功能，建設(shè)中國特色的社會主義司法制度是司法改革的當代使命。馬克思曾經(jīng)說過：“法官除了法律就沒有別的上司”，法官在司法活動中處于中心地位，是實現(xiàn)法治統(tǒng)一，維護公民合法權(quán)益的有力保

2、障。
　　 從思想原因上看，行政化的法院管理體制來源于前蘇聯(lián)集權(quán)制的國家政體。在絕對國家主義思想的指導下，前蘇聯(lián)將巴黎公社時期“議行合一”的城市管理模式片面擴大到國家政體，行政權(quán)獨大，法院被認為是單純的專政工具，成為行政權(quán)的附庸。司法權(quán)在歷史生成中的附屬地位，對我國的司法權(quán)構(gòu)造造成了長期的負面影響。文革十年的教訓表明，集權(quán)制是造成公民權(quán)利削弱和國家秩序的混亂重要原因。因此改革開放以來在政體中如何構(gòu)造權(quán)力，形成有效的制約監(jiān)督是中國

3、政治體制改革的首要命題。黨的十五大提出了以建設(shè)社會主義法治國家作為政治體制改革的目標和基本的治國方略，相比于經(jīng)濟體制改革，政治體制改革體現(xiàn)了更多的制度路徑依賴和系統(tǒng)性聯(lián)系，且沒有市場“看不見的手”的有力幫扶，更加需要整體性的設(shè)計和規(guī)劃?；貧w到司法活動的運行規(guī)律，法院應克服行政化的領(lǐng)導方式，建立以法官為主體，以審判活動為中心現(xiàn)代管理體制。
　　 本文分為五章，第一章界定法院管理體制非行政化的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實需要。首先，解釋了法院管理

4、體制行政化的涵義、明確本文組織法的基本視域和主要內(nèi)容，總結(jié)管理體制行政化的主要弊端以及體制形成的思想根源。其后，分析了法院管理體制非行政化的理論基礎(chǔ)。西方現(xiàn)代國家以“三權(quán)分立”學說為基礎(chǔ)，孟德斯鳩從控制國家權(quán)力的暴政出發(fā)，將司法權(quán)從一元化的國家權(quán)力中分離出來，創(chuàng)立了“三權(quán)分立”的學說。在此基礎(chǔ)上，司法獨立定位于控制國家權(quán)力濫用的制度目標。馬克思恩格斯對法院管理體制尚未形成系統(tǒng)的組織思想，但是在馬克思的早期著作中，通過對普魯士書報檢查制度

5、和司法行政化運行狀況的批判，馬克思提出“法官除了法律就沒有別的上司”的基本判斷，法官獨立行使審判權(quán)是公民權(quán)利的保障，也是衡量國家權(quán)力現(xiàn)代化的重要依據(jù)。最后，從價值上分析法院管理體制非行政化的現(xiàn)實必要，非行政化有利于中國法治建設(shè)的進程，有利于公民權(quán)利的保護，有利于和諧社會的構(gòu)建。
　　 第二章從歷史生成的角度回顧了我國法院管理體制的形成過程。本章分為三個小節(jié)，第一節(jié)回顧歷史。新中國的法院管理體制從傳統(tǒng)社會的全能型政府脫胎而來，地方

6、行政官員監(jiān)理司法，長期的封建主義實踐使得法官的“官員”形象深入人心。解放區(qū)時期人民司法實踐以及建國初期的司法實踐，法院設(shè)置在政府之下，是人民直接行使當家作主權(quán)力的政治形式，司法權(quán)在我國設(shè)立之初即成為積極的國家權(quán)力，與行政權(quán)分工不同而已。1954年憲法幾乎完全照搬1936年前蘇聯(lián)憲法，法院管理體制行政化模式在我國憲法上正式確立。第二節(jié)分析行政化法院管理體制種種體現(xiàn)。具體體現(xiàn)在四個方面：黨對政法工作統(tǒng)一歸口管理、權(quán)力機關(guān)對司法與行政采取相同

7、的監(jiān)督模式、地方法院依賴于政府的支持以及法院內(nèi)部管理行政化。四個方面體現(xiàn)了國家權(quán)力的宏觀格局中司法對行政的依附地位，這無疑妨礙了法院獨立行使審判權(quán)。第三節(jié)對法院管理體制改革30年來的成果和不足進行總結(jié)。法院管理體制非行政化改革經(jīng)歷了由法院自行開展，到中央提出總體領(lǐng)導原則，到法院系統(tǒng)司法改革全面推進乃至管理體制進一步完善的階段，在局部領(lǐng)域中取得了一些成績，但頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的對策性改革，難以改變體制上權(quán)力定位。
　　 第三章對西

8、方國家的法院管理體制進行借鑒。著重研究了英國、美國、德國、法國以及日本的法院管理模式，得出各國法院管理體制具有共性的特征，包括法院區(qū)域設(shè)置因地制宜、非職業(yè)法官在基層中普遍存在、法官脫離公務員隊伍、實行法院內(nèi)部法律與行政分類管理，健全法官職業(yè)保障機制等基本的管理制度。相比較而言，美國以職業(yè)自治為核心的司法管理體制難以移植，德國國家主導型更適合我國國情。
　　 第四章對法院管理體制改革提出了整體設(shè)想。從改革的著力點、切入點和改革目標

9、三個方面加以論證。在改革著力點上，結(jié)合目前的改革進程提出最高法院領(lǐng)導司法改革的機關(guān)地位不符合憲法規(guī)定，上下級法院是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，最高法院的工作并非領(lǐng)導全國的法院。因此法院內(nèi)部改革反而加強了行政化的管理理念和力度。法院提出的三個五年改革綱要諸事合一，將體制改革、程序優(yōu)化、便民措施等方方面面的工作雜糅到一起，本身并無系統(tǒng)聯(lián)系，反而使改革浮于表面，內(nèi)部改革加大了對下級法院的領(lǐng)導權(quán)。在改革切入點上，主張建立“社會分工觀”管理理念。從歷史唯

10、物主義的基本原理出發(fā)，現(xiàn)代法院體制建立在商品經(jīng)濟發(fā)展，社會糾紛內(nèi)容發(fā)生本質(zhì)變化的基礎(chǔ)之上。由于糾紛的技術(shù)性規(guī)則日益繁復產(chǎn)生了專門的職業(yè)人，從而為法的秩序形成了獨立的運行規(guī)則。在改革目標上，主張建立以法官為主體，以審判為中心的法院管理體制。機關(guān)主體忽視了司法活動裁斷糾紛的工作內(nèi)容，由于機關(guān)主體意志的欠缺，無從發(fā)現(xiàn)案件事實和證據(jù)，法官才是司法活動的真正主體。法院內(nèi)部工作應改變目前以審判與行政并重的局面，建立行政輔助法官的管理意識，最大限度地

11、發(fā)揮法院的社會作用。
　　 第五章，探討了實現(xiàn)法院管理體制改革的根本前提和對策性建議。堅持黨對法院工作的領(lǐng)導是司法改革的根本前提，在黨的領(lǐng)導下對法院體制改革進行整體規(guī)劃，同時改善黨對法院的領(lǐng)導方式，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導與依法治國的統(tǒng)一。人民代表大會制是我國的基本制度，司法權(quán)從權(quán)力機關(guān)授權(quán)中產(chǎn)生，受其監(jiān)督。完善人民代表大會制，提高人民代表參政議政的能力是法院體制改革的外部保障。在法院改革的領(lǐng)導權(quán)上，應改變最高法院主導的現(xiàn)有格局，由全國人大