土地儲(chǔ)備法律問(wèn)題研究.pdf

1、目前,我國(guó)尚無(wú)關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的統(tǒng)一立法。2001年4月30日,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā)[2001]15號(hào))首次提出:“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力,有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度?！蓖?月21日,國(guó)土資源部為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《通知》,下發(fā)了《關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場(chǎng)秩序的通知》,也提出城市政府要對(duì)存量土地建設(shè)用地試行儲(chǔ)備收購(gòu)的要求。但是,上述文件僅僅提出了試行土地儲(chǔ)備的要求,而未對(duì)土地儲(chǔ)備制度給

2、出統(tǒng)一、完整的定義和具體的運(yùn)作方法。就地方立法來(lái)說(shuō),由于各地政府在實(shí)施土地儲(chǔ)備過(guò)程中采取不同的模式,各自制定的有關(guān)土地儲(chǔ)備的實(shí)施細(xì)則對(duì)土地儲(chǔ)備的理解也不盡相同。因此,從法律角度研究土地儲(chǔ)備制度就顯的很有必要。
　　本文從土地儲(chǔ)備制度的理論概述、國(guó)內(nèi)外土地儲(chǔ)備實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)角度,提出問(wèn)題、分析問(wèn)題,最后提出了我國(guó)完善土地儲(chǔ)備制度的立法建議。本文共分三部分:
　　第一部分——土地儲(chǔ)備制度概述。從土地的法學(xué)概念、土地儲(chǔ)備的含義入手,

3、分析土地儲(chǔ)備的法律特征、土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生和發(fā)展的法律動(dòng)因、土地儲(chǔ)備制度應(yīng)遵循的法律原則、土地儲(chǔ)備制度的功能。土地儲(chǔ)備具有廣義和狹義之分。廣義的土地儲(chǔ)備,是指城市政府通過(guò)其授權(quán)或者委托的特定機(jī)構(gòu),依照法定程序,運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃,通過(guò)收購(gòu)、征用、征收、置換、收回、圍墾等方式將建設(shè)用地或通過(guò)法定審批手續(xù)即將轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的農(nóng)用地、未利用地集中起來(lái),進(jìn)行前期開發(fā)、整理并儲(chǔ)備,再根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和房地產(chǎn)市場(chǎng)需求,通

4、過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓土地,以確保政府能壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的一種土地管理制度。”狹義的土地儲(chǔ)備,是指根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃,將依法征用、征收的農(nóng)村集體土地或依法收回、收購(gòu)、沒(méi)收、置換的土地予以儲(chǔ)存的行為。土地儲(chǔ)備制度具有如下法律特征:土地儲(chǔ)備主體的政府主導(dǎo)性和代理制度、土地儲(chǔ)備法律關(guān)系的雙重性與民事主導(dǎo)性、土地儲(chǔ)備運(yùn)作的市場(chǎng)化及土地供應(yīng)的壟斷性。土地儲(chǔ)備制度的產(chǎn)生和發(fā)展的法律動(dòng)因:土地資源自身稀缺性與人類日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)需求之

5、矛盾是催生土地儲(chǔ)備法律規(guī)范的沃土;國(guó)家對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生的制度動(dòng)因;土地價(jià)值的可估算性及市場(chǎng)主體的逐利性是土地儲(chǔ)備法律制度產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。土地儲(chǔ)備制度應(yīng)遵循的法律原則:合法運(yùn)作原則;資源優(yōu)化配置原則;可持續(xù)發(fā)展原則;土地使用權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓原則;社會(huì)效益優(yōu)先原則。土地儲(chǔ)備制度的法律功能:政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)與增強(qiáng)調(diào)控土地市場(chǎng)的能力;通過(guò)建立公開透明的土地儲(chǔ)備制度消除土地出讓中的尋租行為;優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)與改善城市功能

6、;提升城市土地資本價(jià)值與調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　第二部分——國(guó)內(nèi)外土地儲(chǔ)備制度比較研究。通過(guò)國(guó)外瑞典土地銀行制度、韓國(guó)的土地儲(chǔ)備制度研究,我國(guó)港、澳、臺(tái)地區(qū)類似土地儲(chǔ)備制度研究,我國(guó)上海、杭州、重慶、武漢土地儲(chǔ)備制度比較研究,得到了一定的法律啟示。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外土地儲(chǔ)備模式及其類似制度的比較分析,結(jié)合實(shí)際情況,可以得出四點(diǎn)啟示:(一)土地儲(chǔ)備必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。無(wú)論是國(guó)外、港澳臺(tái)的土地儲(chǔ)備類似制度,還是內(nèi)地的土地儲(chǔ)備模式探索

7、,都充分表明,土地儲(chǔ)備作為政府實(shí)施城市規(guī)劃,加強(qiáng)土地一級(jí)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的重要手段,是一種政府行為,政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,政府對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備要有一定的強(qiáng)制性,確保需要收購(gòu)儲(chǔ)備的土地能夠順利進(jìn)入土地儲(chǔ)備體系;另一方面,通過(guò)土地儲(chǔ)備體系運(yùn)作的土地必須達(dá)到一定的量,對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)能夠起到調(diào)控甚至壟斷作用。(二)土地儲(chǔ)備必須有土地征用制度和土地先買權(quán)制度作保障。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,土地的收購(gòu)儲(chǔ)備必須按照市場(chǎng)經(jīng)

8、濟(jì)的規(guī)則辦事。但如果完全按照市場(chǎng)自由交易,土地儲(chǔ)備制度將無(wú)法真正建立起來(lái)。土地征用制度賦予了政府收購(gòu)儲(chǔ)備土地的強(qiáng)制性,土地先買權(quán)制度則賦予政府收購(gòu)儲(chǔ)備土地的優(yōu)先權(quán)。因此,在土地征用制度和土地先買權(quán)制度的保障下,土地儲(chǔ)備制度就能夠?qū)⒄膹?qiáng)制性收購(gòu)與市場(chǎng)的自主交易有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。(三)土地交易許可或登記備案制度是土地儲(chǔ)備制度的有益補(bǔ)充。土地儲(chǔ)備制度建立以后,不可能將所有的土地都納入儲(chǔ)備范圍,仍然有一些土地未經(jīng)儲(chǔ)備體系的運(yùn)作進(jìn)入市場(chǎng)。為了對(duì)

9、這部分土地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行有效控制,政府有必要實(shí)行土地交易許可或登記備案制度,在取得交易許可或登記備案后,還必須在統(tǒng)一公開的土地出讓市場(chǎng)上進(jìn)行交易,從而實(shí)現(xiàn)所有土地都通過(guò)統(tǒng)一公開的出讓市場(chǎng)“一個(gè)口子”供地的設(shè)想。(四)要有多元化的融資渠道以解決土地儲(chǔ)備的資金來(lái)源問(wèn)題?？梢越梃b瑞典土地儲(chǔ)備制度中實(shí)行的“土地資產(chǎn)證券化”和“房地產(chǎn)證券化”,提供將土地資產(chǎn)和金融資本有機(jī)結(jié)合的成功經(jīng)驗(yàn),建立土地儲(chǔ)備基金、發(fā)行土地儲(chǔ)備債券、實(shí)行換地權(quán)益書制度等,可以

10、吸納多種社會(huì)資金參與土地儲(chǔ)備,降低資金成本,分散資金風(fēng)險(xiǎn)。總之,探索適合我國(guó)城市土地市場(chǎng)和資本市場(chǎng)條件的融資創(chuàng)新工具。
　　第三部分——我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的完善建議。通過(guò)分析比較研究,提出了我國(guó)完善土地儲(chǔ)備制度的立法建議:(一)科學(xué)界定土地儲(chǔ)備制度的法理基礎(chǔ),使土地儲(chǔ)備具有公益目的。(二)找準(zhǔn)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法律地位,明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與政府之間的關(guān)系。(三)科學(xué)界定儲(chǔ)備土地的范圍,明確土地儲(chǔ)備行為的法律性質(zhì)。(四)科學(xué)界定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)