城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場培育問題及運(yùn)行機(jī)制研究.pdf

1、2008年十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，2013年十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”?？梢?，盡管城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在制度“二元性”，但城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢與城鄉(xiāng)要素平等交換的政策導(dǎo)向，促使城鄉(xiāng)

2、統(tǒng)一建設(shè)用地的市場的培育迫在眉睫?；谝陨犀F(xiàn)實(shí)背景，對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地的市場培育問題進(jìn)行深入思考和深度剖析，圍繞“如何構(gòu)建城鄉(xiāng)要素平等交換渠道？”、“如何克服現(xiàn)實(shí)障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)市場交易、轉(zhuǎn)讓和處置的統(tǒng)一？”和“如何提升城鄉(xiāng)要素配置效率？”三個(gè)科學(xué)問題，對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的培育和運(yùn)行問題進(jìn)行論證和研究。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的培育及有效運(yùn)行，對豐富產(chǎn)權(quán)理論和創(chuàng)新城鄉(xiāng)要素平等交易形式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以產(chǎn)權(quán)理論、地租理論、土地供

3、需和城鄉(xiāng)一體化等相關(guān)理論為基礎(chǔ)，界定了城市建設(shè)用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場等概念，深入解析了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)成要素，并預(yù)期了城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場運(yùn)行的機(jī)制構(gòu)成，最后建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場培育的理論分析框架。在經(jīng)驗(yàn)分析的過程中，綜合運(yùn)用系統(tǒng)分析方法、案例分析方法、logistic模型、博弈分析方法、層次分析方法、模糊綜合評價(jià)法等多種研究方法和手段，考察了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的現(xiàn)實(shí)情況，揭示了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場培育的主要障礙

4、，剖析和總結(jié)了廣東“南海模式”、成都“增減掛鉤”、重慶“地票交易”、大足經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”等城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的先進(jìn)做法，并形成經(jīng)驗(yàn)借鑒。在此基礎(chǔ)上，提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場培育的思路、運(yùn)行機(jī)制及制度保障，并依此得到研究結(jié)論，最終提出適度擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)、加快推進(jìn)建設(shè)用地確權(quán)頒證速度以及推進(jìn)城鄉(xiāng)合作促使城鄉(xiāng)建設(shè)用地的良性互補(bǔ)等相關(guān)政策建議。
　　本研究主要內(nèi)容包括：⑴城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換的重要

5、路徑。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場培育的邏輯起點(diǎn)是引入市場機(jī)制，兼顧效率與公平，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”為原則，建立以縮小征地范圍為手段、以農(nóng)村集體建設(shè)用地入市為目的的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場設(shè)想和政策導(dǎo)向，構(gòu)建以區(qū)域內(nèi)采取“就地流轉(zhuǎn)與異地流轉(zhuǎn)并行”模式和區(qū)域間采取“異地轉(zhuǎn)移”模式為內(nèi)容的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場運(yùn)行模式，強(qiáng)化交易主體培育制度，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體成員的交易能力和市場地位，對交易客體進(jìn)行明確界定，還權(quán)賦能，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建

6、設(shè)用地與城市集體建設(shè)用地“同權(quán)交易”，建立有形和無形的市場交易平臺，營造城鄉(xiāng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)公平公開交易的市場環(huán)境。⑵城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場培育的障礙多樣而復(fù)雜。研究表明，城鄉(xiāng)建設(shè)用地法律、產(chǎn)權(quán)制度的不對稱性是制約城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場發(fā)展的根本原因。區(qū)別于以往研究成果，在現(xiàn)有制度框架下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一的障礙還表現(xiàn)在主體約束和市場約束方面，具體而言有：主體的利益訴求不一致；農(nóng)村建設(shè)用地市場主體的入市認(rèn)知及意愿較低；市場的價(jià)格形成機(jī)制和收益

7、分配機(jī)制不統(tǒng)一、不完善；市場風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避難度大等。⑶完善建設(shè)用地增值收益分配機(jī)制是維護(hù)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場多維主體權(quán)益的重要保障。通過對農(nóng)村集體建設(shè)用地主體行為的博弈分析發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在征地模式下的收益分配中處于弱勢地位，其與用地企業(yè)參與隱形交易中更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)收益分配問題。其中收益分配不合理之處在于級差地租I部分的分配，地方政府占據(jù)了全部的級差地租II，同時(shí)又獲得了大部分的級差地租 I，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和用地企業(yè)僅獲得少量的級差

8、地租 I。級差地租 I與自然或規(guī)劃的地理區(qū)位緊密相關(guān)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體建設(shè)用地的所有權(quán)者，有權(quán)利享有全部的因自然條件產(chǎn)生的級差地租I部分，而對于規(guī)劃地理區(qū)位差異產(chǎn)生的級差地租I部分，可以按照“用地企業(yè)<集體經(jīng)濟(jì)組織<地方政府”的順序進(jìn)行分配，具體分配比例由政策決定。⑷城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的風(fēng)險(xiǎn)評估和防范是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。論文基于層次分析法對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別，結(jié)果發(fā)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受損的風(fēng)險(xiǎn)已達(dá)

9、到36.56%。由此可見，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場培育過程中亟需關(guān)注的問題。從指標(biāo)層看，地方政府債務(wù)危機(jī)加劇的風(fēng)險(xiǎn)、增值收益分配不公平的風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)地及宅基地喪失保障功能的風(fēng)險(xiǎn)、耕地保護(hù)制度不健全的風(fēng)險(xiǎn)和土地管理失控的風(fēng)險(xiǎn)五個(gè)指標(biāo)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系中的權(quán)重較大。本文基于模糊綜合評價(jià)法對風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率進(jìn)行估算，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受損、危及國家糧食安全、威脅社會穩(wěn)定、威脅政府土地管理能力和降低政府管理效益的風(fēng)險(xiǎn)綜

10、合評價(jià)得分分別為70.99、69.10、79.17、60和65.90，整體風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率綜合評價(jià)得分為68.54，因此，本文構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)處理多重機(jī)制，以保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的有效運(yùn)行。⑸城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的培育與運(yùn)行需要多重機(jī)制有效協(xié)同。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場中的主要內(nèi)容包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地供給和需求、產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格、市場收益分配等。因此，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的運(yùn)行機(jī)制，并使其具有協(xié)同作用，尤為關(guān)鍵。其一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建

11、設(shè)用地市場供需調(diào)節(jié)機(jī)制，包括建立有效供給機(jī)制、有效需求機(jī)制以及實(shí)現(xiàn)供給和需求均衡的機(jī)制。其二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的價(jià)格形成機(jī)制，充分借鑒地租地價(jià)理論，堅(jiān)持市場價(jià)格導(dǎo)向，以“同地、同權(quán)、同價(jià)”為價(jià)格控制的根本原則，構(gòu)建具有政府管控性質(zhì)的土地協(xié)議出讓價(jià)格形成機(jī)制和具有競爭性的土地“招拍掛”出讓價(jià)格形成機(jī)制。其三，建立收益分配機(jī)制，基于地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在隱形交易、公開交易下的三方博弈分析，首要考慮農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)