土地房屋征收釘子戶問題及其治理.pdf

1、本研究立足當前我國土地房屋征收“暴力”和“暴富”交加、并存這一事實，以釘子戶問題作為理論邏輯的出發(fā)點，將社會風險納入分析框架，引入多案例分析、博弈分析、實證分析，結合對國際理論和經驗的援引和借鑒，在社會協(xié)同的平臺上，探索征收制度改革與社會發(fā)展、風險治理相協(xié)調的實現方式和行動框架。主要研究內容和結論如下：
　　(1)界定了釘子戶問題相關概念的內涵。在中國，釘子戶問題主要發(fā)生在土地房屋征收環(huán)節(jié)，反映了被征收人在土地房屋征收中擁有一種獨

2、特的壟斷權力，并據此追逐“超額”補償或追求其聲稱的其他權益的實現。所謂獨特的壟斷權力是指即便份額最小的被征收人都有能力阻滯征收項目的進行。釘子戶行為，具體而言是對因征收引發(fā)的被征收人抗爭行為的通稱，呈現多樣化的訴求，是公然抵抗公權力的行為，其行為結果通常使得征收無法如期完成。釘子戶，可以指某個具體的抗爭者、具體的實體或具體的事件;亦可以是對這些抗爭者的代稱、這些事件的描繪;還可以是對這類土地房屋征收（拆遷）問題的概括。
　　(2)

3、對逾十年以來50起典型釘子戶事件的要素及統(tǒng)計特征進行了描述。縱觀這些釘子戶事件，總體呈現出媒介化趨勢，釘子戶行為主要以“利益受損”引發(fā)的工具性取向的訴求為主導。
　　(3)通過觀察和分析，發(fā)現釘子戶問題的制度性成因主要為征收權職能擴大化和征收權質態(tài)不清晰。征收權職能擴大化主要表現為以公權性質的行為來實現私法上的目的，征收權質態(tài)不清晰主要表現為以私法手段來實現公權目的。
　　(4)通過對釘子戶行為機制的刻畫，在理論上進一步驗證

4、了當征收近似市場交易時，所有被征收（拆遷）人都有成為釘子戶的動機和可能;被征收（拆遷）人土地份額越小越有可能索取高價，被征土地越分散（被征收人數量越多），造成的項目延遲成本和效率損失也就越大;潛在的釘子戶威脅可能會限制項目的最佳開發(fā)規(guī)模。
　　(5)解決中國的釘子戶問題的出路，在于疏解現行征收權的職能，實現征收權的質態(tài)的清晰化:“非經營性公共利益用地”取得及整合歸征收權;“經營性非公共利益用地”取得及整合歸市場;“經營性公共利益用

5、地”兼具經營性和公益性雙重屬性，需要市場和政府共同作用才能實現有效配置，因此本文構設了國家購買這一新型土地整合機制，來對“經營性公共利益用地”嘗試獲取。
　　(6)在公共利益用地征收中，務必要規(guī)范征收權，強化征收權的公權性質，還原征收權的本來面目，形成整個社會對征收權應有的尊重，消解征收中的釘子戶行為。綜合運用概括式和列舉式方法來擬定征收目錄，將征收范圍嚴格限定在“非經營性公共利益用地”;在合法征收中，要堅持征收強制性，同時將法院

6、作為獨立于地方政府和被征收人的第三方引入征收程序，發(fā)揮法院裁判的定紛止爭之效;以“被征收人所失”為公正補償標準、以集體建設用地入市形成的土地市場價格作為衡量“被征收人所失”的客觀標準。
　　(7)經營性用地直接入市亦即運用市場機制整合土地開發(fā)，遭遇釘子戶抵制將是不可避免的，正如美國的經驗所昭示，開發(fā)者“秘密購買代理”在中國也可能相伴而生。隨著征收權職能的疏解，要通過引入利益共享機制和法律規(guī)則等，來約束不利于社會最優(yōu)利用的釘子戶行為

7、，探索構建兼顧個體和社會利益的高效率的市場整合土地開發(fā)模式．
　　(8)觀照美國的CAI、BID以及邁克爾·赫勒(Michael Heller)的LAD等產權結構及治理創(chuàng)新經驗和思想，對我們的集體土地制度不必妄自菲薄，在改革完善集體土地制度的過程中，要著重優(yōu)化集體決策機制和利益共享機制，充分、恰當地發(fā)揮和運用集體土地制度的優(yōu)勢，切實化解損害社會利益的釘子戶行為，警惕和防范“私地悲劇”在中國發(fā)生。
　　(9)基于產權治理創(chuàng)新理

8、論構設“土地整合區(qū)”制度，破解“一對一”協(xié)商機制下的釘子戶困局。“土地整合區(qū)”制度設計可以分兩個階段進行。第一階段，基于公權力主導（“自上而下”）的產權創(chuàng)新理念，通過“公私合作”和“集體協(xié)作”來實現土地高效有序整合，主要適用于舊城改造、危舊房改造以及城中村改造等需要統(tǒng)籌多種用地類型的項目。第二階段，基于契約自由主導（“自下而上”）的產權創(chuàng)新理念，通過“集體協(xié)作”來實現土地市場高效整合，主要適用于一般的經營性項目。在應然層面，“土地整合區(qū)