地方政府耕地保護績效評價理論與實證研究.pdf

1、“民以糧為天,糧以地為本”,而耕地可謂土地中的精華,保障糧食安全必須嚴守耕地“紅線”。2014年中央經(jīng)濟工作會議首次把“糧食安全”列為各項任務之首,且提出糧食供給需立足于國內(nèi)。然而我國人多地少,土地后備資源嚴重不足。溫總理曾在《政府工作報告》中指出:“我國不到世界10％的耕地,必須養(yǎng)活世界22%的人口,較之于人類對耕地資源的無限需求,耕地是極其有限的。在保紅線與保經(jīng)濟矛盾日益突出的背景下,專家學者們也因此更加關(guān)注土地問題。地方政府既當運

2、動員,又當裁判,壟斷著轄區(qū)范圍內(nèi)土地使用權(quán),同時又承擔耕地保護職責。當前建設用地占用耕地成為耕地流失的主要去向,地方政府與中央政府在耕地保護過程中的博弈而導致的個人理性偏好選擇成為阻礙耕地保護執(zhí)行的主要原因。據(jù)統(tǒng)計我國80%的土地違法案件與地方政府有關(guān)。因此,無論是理論層面還是實踐層面,我們都有必要對地方政府耕地保護績效問題做深入探討和研究。
　　本文采用了理論與實證研究相結(jié)合的方法,以“地方政府耕地保護績效”為研究主題,以前人對

3、耕地保護績效理論的研究為前提,構(gòu)建了理論基礎與方法體系—耕地保護現(xiàn)狀—評價指標體系—湛江市政府實證研究—績效改善對策的邏輯框架和研究思路,以期拓展學術(shù)界關(guān)于耕地保護績效的研究,為科學評價地方政府耕地保護績效構(gòu)建一套客觀公正,健全可行的評價體系,規(guī)范地方政府耕地保護行為。參照國家五年規(guī)劃的時間劃分依據(jù),實證研究湛江市政府九五時期、十五時期、十一五時期耕地保護績效并得出以下結(jié)論:湛江市在此期間耕地總量基本保持平衡,耕地保護績效水平總體呈下降

4、趨勢且依然偏低。1996-2000年九五時期國土資源部組建,《土地管理法》全面修訂,土地管理開始向用途管制轉(zhuǎn)變,但期間受自然因素和人為因素的雙重影響,湛江市政府耕地保護績效并不高,為0.283;2001-2005年十五時期,一方面國務院出臺耕地保護文件,進一步完善了耕地保護政策,對地方政府完成耕地保護任務形成壓力;另一方面,面臨著全國各地城市化、工業(yè)化進程加速的形勢,地方政府對耕地保護的成本大于其收益的權(quán)衡,得出保經(jīng)濟優(yōu)于保耕地的錯誤觀

5、念,績效呈遞減趨勢,從九五時期的0.283迅速遞減至十五時期的0.149;直到2006-2010十一五時期,省政府耕地保護考核工作方案出臺,方案明確規(guī)定地方政府自2006年開始,必須接受上一級對耕地保護工作完成情況五年一次的考核,2010年即第一次耕地保護責任目標考核年。國家對耕地保護的重視以及耕地保護績效評價政策方案的完善客觀上有助于地方政府耕地保護績效的提高。湛江市政府耕地保護績效在此期間開始得到有效改善,績效回升至0.201。其中

6、執(zhí)行績效最好,產(chǎn)出績效與投入績效基本持平且偏低,說明未來既要提高耕地保護執(zhí)行力,深入貫徹落實耕地保護政策,同時也要增加耕地保護投入(包括人、財、物方面的投入),為保護耕地奠定經(jīng)濟基礎,提高應對自然災害的能力。較之于全國其它地區(qū),湛江市政府耕地保護績效處于中等偏下水平,耕地保護任重道遠。同時,基于農(nóng)戶對地方政府耕地保護工作滿意度的分析,地方政府在規(guī)范征地批地手續(xù),節(jié)約集約利用土地,治理土地污染以及治堿除澇方面還有很大改善空間。地方政府應始