城市存量土地再開發(fā)研究.pdf

1、當(dāng)前，快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程給土地資源利用帶來巨大壓力。城市土地開發(fā)的重點(diǎn)開始從增量利用轉(zhuǎn)移到存量土地再開發(fā)上來。城市存量土地再開發(fā)已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地使用制度改革的一個(gè)重要議題。城市存量土地再開發(fā)是指對(duì)城市規(guī)劃范圍內(nèi)已經(jīng)供應(yīng)、并已實(shí)施開發(fā)建設(shè)，但其開發(fā)建設(shè)狀態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不相匹配、未達(dá)到最優(yōu)開發(fā)狀態(tài)的國有建設(shè)用地進(jìn)行再次開發(fā)。城市存量土地再開發(fā)相對(duì)于城市土地初始開發(fā)更為復(fù)雜，并有其相對(duì)特殊的規(guī)律，特別是在利益多元化的今天，傳統(tǒng)

2、的土地管理制度在城市存量土地再開發(fā)中一定程度上出現(xiàn)了失靈的問題。雖然已有文獻(xiàn)從城市規(guī)劃、建筑布局、鄰里關(guān)系等維度展開相關(guān)研究，但從土地管理角度開展的研究起步較晚，且主要是對(duì)地方創(chuàng)新做法的歸納和比較，在驅(qū)動(dòng)機(jī)理、限制因素、合約結(jié)構(gòu)、績效差異、制度改進(jìn)方面的研究比較匱乏。本文試圖從這些視角做初步探索。
　　城市存量土地再開發(fā)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地資源稀缺度、土地資源利用方式和城市功能調(diào)整密切聯(lián)系。城市存量土地再開發(fā)不但涉及土地利用形態(tài)重

3、置，更是多方產(chǎn)權(quán)與利益格局的調(diào)整。城市存量土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的特征，決定了其再開發(fā)實(shí)施必須由原使用權(quán)人、開發(fā)商與政府協(xié)商一致，并重新達(dá)成土地利用合約。本文圍繞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷和土地使用制度改革，將城市存量土地開發(fā)制度研究納入合約結(jié)構(gòu)分析框架，從系統(tǒng)的層次結(jié)構(gòu)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和調(diào)節(jié)工具三個(gè)角度論證了城市存量土地再開發(fā)的運(yùn)行機(jī)制，將土地收儲(chǔ)開發(fā)模式與自行開發(fā)模式開發(fā)效率差異統(tǒng)一到界定土地發(fā)展權(quán)，降低交易成本、實(shí)行收益分享、創(chuàng)造合作條件上來。

4、>　　本文首先對(duì)城市存量土地再開發(fā)研究進(jìn)展進(jìn)行回顧，確定了城市存量土地再開發(fā)研究的重點(diǎn)，采用“狀態(tài)—結(jié)構(gòu)—績效”范式剖析了城市存量土地再開發(fā)運(yùn)行機(jī)制，厘清了存量土地再開發(fā)的驅(qū)動(dòng)機(jī)理、合約結(jié)構(gòu)與不同開發(fā)模式，分析比較了土地收儲(chǔ)模式與自行開發(fā)模式實(shí)施與創(chuàng)新發(fā)展面臨的困境，進(jìn)一步揭示了我國存量土地開發(fā)的實(shí)際情況和阻礙因素，并歸納了可能的制度變革形式。然后以南京市存量土地再開發(fā)為案例分析了收儲(chǔ)開發(fā)和自行開發(fā)模式的情況，采用時(shí)間序列模型和空間集聚

5、模型對(duì)南京市存量土地再開發(fā)績效進(jìn)行了實(shí)證分析。最后，提出了城市存量土地再開發(fā)制度改進(jìn)思路。研究得到的主要結(jié)論如下：
　　首先，城市存量土地再開發(fā)運(yùn)行機(jī)制包括驅(qū)動(dòng)機(jī)理、合約結(jié)構(gòu)、運(yùn)行系統(tǒng)、運(yùn)行模式等內(nèi)容。其中城市存量土地開發(fā)的合約結(jié)構(gòu)包括主體結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和收益結(jié)構(gòu)，并形成了產(chǎn)權(quán)子系統(tǒng)和收益子系統(tǒng)；運(yùn)行流程上依靠經(jīng)濟(jì)平衡、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和土地出讓構(gòu)造關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并以產(chǎn)權(quán)界定、交易成本降低和收益分享來調(diào)節(jié)存量土地開發(fā)各參與主體的行為。研究發(fā)現(xiàn)

6、，目前我國城市存量土地開發(fā)存在土地發(fā)展權(quán)界定不清晰和交易成本過高的問題，唯有改進(jìn)現(xiàn)行的“產(chǎn)權(quán)—交易成本—收益”格局，才能激勵(lì)微觀主體的開發(fā)參與。
　　第二，我國城市存量土地再開發(fā)制度演進(jìn)已經(jīng)歷了若干階段，演進(jìn)過程呈現(xiàn)以下特征：市場化程度不斷增加、開發(fā)決策逐漸自下而上、治理特征由強(qiáng)制到合作。這種演化特征預(yù)示城市存量土地再開發(fā)將逐漸由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo)。目前，我國已經(jīng)形成了土地收儲(chǔ)模式主導(dǎo)、自行開發(fā)模式正在探索創(chuàng)新的格局，但新形勢

7、下兩種模式均在實(shí)施和創(chuàng)新發(fā)展中面臨困境，其根源在于開發(fā)利益多元化、產(chǎn)權(quán)制度不健全、土地財(cái)政和制度路徑依賴。
　　第三，收儲(chǔ)模式和自行開發(fā)模式之間并非替代關(guān)系，而是共存與互補(bǔ)關(guān)系。二者均在一定程度上能夠優(yōu)化城市空間布局與結(jié)構(gòu)，平衡各類用地關(guān)系，促進(jìn)存量土地再開發(fā)。南京市存量土地再開發(fā)制度設(shè)計(jì)的成功之處，就在于遵循了城市存量土地再開發(fā)規(guī)律，推動(dòng)存量土地再開發(fā)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)相結(jié)合，合理安排土地增值收益分享路徑，清晰劃定土地收儲(chǔ)與自行開發(fā)模式