“省管縣”財(cái)政體制的評析與推進(jìn)思路探討.pdf

1、近年來“省管縣”財(cái)政體制由于在浙江等地區(qū)取得的不俗的成績，給其他省份帶來了啟發(fā)。部分省從解決縣級財(cái)政困難、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決三農(nóng)問題、增強(qiáng)省級宏觀調(diào)控能力出發(fā)，經(jīng)歷了“市管縣”體制之后，又重新回歸“省管縣”體制。因此，“省管縣"財(cái)政體制再次成為財(cái)政改革的焦點(diǎn)。 本文的研究正是基于這個背景，試圖從理論和實(shí)踐角度研究財(cái)政管理體制。首先對各地財(cái)政管理體制進(jìn)行比較研究，分析了各種模式的特點(diǎn)，好處，實(shí)踐中存在的問題，“省管縣”財(cái)政體制推廣

2、實(shí)施的限制條件以及如何進(jìn)一步完善?然后探討了建立科學(xué)、規(guī)范、合理、高效的“省管縣”財(cái)政體制的推進(jìn)思路。 一、論文的主要內(nèi)容及觀點(diǎn) 全文由前言和四章正文兩部分組成，約3萬字。前言部分簡要的介紹研究的背景和目的、研究方法，為后文的寫作作一個鋪墊。 第一章我國省以下財(cái)政體制的發(fā)展沿革。本章首先回顧了中國政府間財(cái)政關(guān)系的變遷過程，以“市管縣”為全文的切入點(diǎn)，分析了“市管縣”的由來。然后提出“省管縣”財(cái)政體制是克服“市管縣

3、”體制各種弊端的必然選擇。最后就“省管縣”財(cái)政體制的涵義、有代表性的模式(浙江、湖北、海南)、各模式的不同特征進(jìn)行了多方面的詳細(xì)考察。 本文認(rèn)為考慮“市管縣”是否應(yīng)當(dāng)讓它繼續(xù)存在，并不在于它已經(jīng)存在時(shí)間的長短，而在于其是否符合現(xiàn)實(shí)的需要，是否能夠有效地發(fā)揮作用，是否能夠最大限度的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體現(xiàn)公共利益?！笆」芸h”財(cái)政體制相對于“市管縣”財(cái)政體制而言，優(yōu)勢非常明顯，代表了今后財(cái)政體制的發(fā)展趨勢和改革方向，“市管縣”財(cái)政體制將

4、被取而代之。但是我們也要抱著清醒的頭腦，由于各個省的發(fā)展水平不盡相同，對實(shí)施“省管縣”體制的緊迫性和必要性也不盡相同，對于推行“省管縣”體制的模式、時(shí)機(jī)和路徑也有所不同。 第二章“省管縣”財(cái)政體制的理論分析。本章從分級財(cái)政管理理論綜述及啟示、扁平化管理理論及啟示、政府行為目標(biāo)對財(cái)政體制的影響三方面作了論述。寫作的目的主要是在理論上分析“省管縣”財(cái)政體制改革存在正的效應(yīng)。 第三章現(xiàn)行“省管縣”財(cái)政體制的評價(jià)。本章首先以浙江

5、和湖北為例從實(shí)證分析角度分析“省管縣財(cái)政體制的成效：1、促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的壯大：2、增加對欠發(fā)達(dá)縣(市)轉(zhuǎn)移支付的力度；3、有利于控制縣級財(cái)政支出規(guī)模。其次分析了改革中有待解決的問題及“省管縣”財(cái)政體制在各地的適用性和條件。 本文認(rèn)為省管縣財(cái)政體制改革實(shí)際上是機(jī)會和風(fēng)險(xiǎn)并存的，盡管省管縣財(cái)政體制改革的基本思路是正確的，但改革不僅涉及到行政管理手段的變革，而且還關(guān)系到行政權(quán)力的再分配問題。另外，影響實(shí)施“省管縣”財(cái)政體制效果的因素也

6、是多方面的，應(yīng)防止不顧各地實(shí)際情況，簡單“照搬照抄”式的改革方式，需要統(tǒng)籌規(guī)劃，配套推進(jìn)。 第四章繼續(xù)推進(jìn)“省管縣”財(cái)政體制改革的設(shè)想。在借鑒發(fā)達(dá)國家分級財(cái)政管理體制的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，就我國具體的國情，提出以“省管縣”和變鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣政府派出機(jī)構(gòu)為途徑，構(gòu)建我國“中央、省、市縣三級政府”的設(shè)想。 本文認(rèn)為可以選擇一些發(fā)展前景較好的市縣先推進(jìn)試點(diǎn)改革，試點(diǎn)工作將按照積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則進(jìn)行，再逐步加大改革的力度。具體的路線設(shè)計(jì)

7、可以為三步：放權(quán)、脫鉤、適度調(diào)整地方政府的管轄范圍。 當(dāng)然“省管縣”財(cái)政體制不是孤立的制度設(shè)計(jì)，還必須有其它相關(guān)的制度安排加以配合：1、完善地方稅建設(shè)，規(guī)范和穩(wěn)定地方收入；2、完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)地方均衡發(fā)展。 二、創(chuàng)新之處 本文的創(chuàng)新點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下方面： 創(chuàng)新之一，從政府行為目標(biāo)的角度分析省管縣財(cái)政體制的優(yōu)勢。假定政府主體都是有其自身追求的“經(jīng)濟(jì)人”，所以他們的行為也都將毫無例外地以追求自身利益最大

8、化為目標(biāo)。就市縣關(guān)系來說，我們可以把地市和縣當(dāng)做經(jīng)濟(jì)理性人看待，都有其自身的既得利益，當(dāng)制定方針政策和經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，地市在利益博弈中處于優(yōu)勢地位。另外由于我國政治的特殊性，在我國憲法規(guī)定共產(chǎn)黨對國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府首腦的黨性原則及其職務(wù)的任免都掌握在上一級政府手中，導(dǎo)致縣領(lǐng)導(dǎo)很可能為了個人的政治目標(biāo)，很少顧及縣級的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)，最終出現(xiàn)目標(biāo)偏差。如果實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制以后，市只管理城市自身一塊，縣改由省直接接管，就可以克服上

9、述偏差。 創(chuàng)新之二，推行“省管縣”財(cái)政體制的條件分析?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定十一五規(guī)劃的建議》，明確指出，未來的五年，要理順省級以下財(cái)政管理體制，“有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”。至于說哪些地方算是有條件的地方，到底應(yīng)具備具體的條件是什么中央并沒有明說。本文對推行“省管縣”財(cái)政體制的條件進(jìn)行了詳細(xì)的探討。第一不同層級政府的功能進(jìn)行定位。省政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐院暧^管理和調(diào)控為主的“決策型政府”，把市、縣、鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵蛏鐣?、企業(yè)

10、和公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)為主的“服務(wù)型政府”。第二要建立一套完整的監(jiān)管制度。只有在一些民主體制比較完善的地方，當(dāng)?shù)剡x民更容易對地方政府產(chǎn)生約束力，才能讓“省管縣”財(cái)政體制發(fā)揮最佳的作用。第三政府管理幅度大幅度減少。第四“核心—邊緣”理論的分析。像一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的直轄市、省會城市、中心城市，大致處于區(qū)域的“極化階段”基本上結(jié)束，“極化效應(yīng)”處于主導(dǎo)地位向“擴(kuò)散效應(yīng)”逐步擴(kuò)大發(fā)展的時(shí)期，賦予這些地方附近的縣級更多的權(quán)力和獨(dú)立性，有利于更好的搞活經(jīng)濟(jì)

11、，實(shí)現(xiàn)“均質(zhì)化”發(fā)展。 創(chuàng)新之三，利用財(cái)政分權(quán)理論分析實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制帶來的正負(fù)效應(yīng)。財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間呈現(xiàn)弓行關(guān)系，即太低的分權(quán)度或太高的分權(quán)度都不利于經(jīng)濟(jì)增長。改革開放以來中國的經(jīng)濟(jì)成功，部分地是由于分權(quán)化在一定程度上為市場化創(chuàng)造了條件。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提出構(gòu)建公共財(cái)政體制的目標(biāo)，必然要求財(cái)政運(yùn)行以公共財(cái)政框架為取向，提供公共品和公共服務(wù)，將財(cái)政的資源配置職能置于重要地位，以較好地實(shí)現(xiàn)一般