地方財政自主權(quán)研究.pdf

1、我國憲法第3條、第95條、第99條和第101條的規(guī)定,在形式上確立了“二元性政體”結(jié)構(gòu)。但從憲法和法律的規(guī)定中卻很難推導(dǎo)出地方自治的法根據(jù),以此為基礎(chǔ)的財政自治亦不能得到法規(guī)范上的確認。然而,地方自主權(quán)(包括財政自主權(quán))經(jīng)常被用以討論中國的中央與地方關(guān)系。在事實上,地方自主權(quán)一詞在國家話語體系中也并不鮮見。地方自主權(quán)概念在中國的使用溯源表明,它并非是一般認知中的地方自治概念。財政自主權(quán)是行政性財政放權(quán)結(jié)果的概括性表達,并且主要是一種地方

2、自主性財政職權(quán)；同時,也包含了預(yù)留地方改革試驗行動空間的內(nèi)容。
　　 以此為基礎(chǔ)展開的研究表明,在既有的法律規(guī)范體系(本文定義為正式制度)下,地方政權(quán)在預(yù)算、組織收入,以及支出等方面享有一定的自主權(quán)。地方政權(quán)能夠在該種財政自主狀態(tài)下,實現(xiàn)地方的有效治理。然而,基于特殊的憲法設(shè)計、政治體制,以及歷史的因為,地方在正式制度下賦得的財政自主權(quán)受到了不同程度的限縮。但在正式制度外,地方政權(quán)通過改革創(chuàng)新、試驗,以及其他策略性行動,獲得了大

3、量的事實上的財政自主權(quán)。也因此,在事實狀態(tài)下,地方財政自主權(quán)表現(xiàn)為構(gòu)成的復(fù)雜性、邊界的不穩(wěn)定性和淵源上的非規(guī)范性。
　　 憲法和法律沒有明確、具體地劃分中央與地方的財政權(quán)限。在實際的權(quán)力運行過程中,這種不確定性展開了一把可以接受各種解釋的寬大紙扇。在一方面,地方的財政自主權(quán)難以獲得憲法上的制度性保障,因而,地方財政自主權(quán)可能會受到來自中央的干預(yù)與侵害；在另一方面,基于憲法有關(guān)“積極性、主動性”的原則,以及在不同時期中央對地方創(chuàng)新

4、或試驗的激勵,地方的行動往往會拓展其財政自主空間,從而在某些方面形成財政自主的事實效果。
　　 財政立法的一元化和執(zhí)行的分權(quán)性、地方民主構(gòu)造與地方財政自主之間的分離、財政權(quán)限劃分的不明確,以及為降低改革成本而對地方既得利益的妥協(xié)等現(xiàn)實因素,導(dǎo)致了中央傾向于通過非正式制度來調(diào)整中央與地方的財政關(guān)系。地方也傾向于在法律規(guī)范之外以實際行動來維護歷次改革獲得的既得利益,并以改革的名義逐次拓展其財政自主空間。由此,形成了地方財政自主權(quán)在規(guī)

5、范和事實間的巨大張力。
　　 要實現(xiàn)地方財政自主權(quán)從變動到穩(wěn)定的轉(zhuǎn)捩,應(yīng)當從以下三個方面展開理性的反思:第一,從負擔的功能主義出發(fā),立足于地方財政的均衡化和地方治理的有效性,調(diào)整中央與地方財政權(quán)限的配置結(jié)構(gòu),確立合理的地方財權(quán)與事權(quán)范圍。第二,以規(guī)范性財政分權(quán)為導(dǎo)向,在憲法和法律上明確劃分中央與地方之間的財政權(quán)限,并為地方財政自主權(quán)提供制度性保障,以體現(xiàn)地方財政自主權(quán)的防御原則。第三、以建立民主化的公共財政為目標,通過地方民主機