中國(guó)地方財(cái)政“同質(zhì)性”問(wèn)題研究

1、<p>　　中國(guó)地方財(cái)政“同質(zhì)性”問(wèn)題研究</p><p>　　摘要：我國(guó)地方財(cái)政存在著較為明顯的同質(zhì)性，這種同質(zhì)性在一定程度上影響了我國(guó)各地方公共財(cái)政的建設(shè)和財(cái)政分權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，不利于財(cái)政的創(chuàng)新及其擴(kuò)散，不符合地方財(cái)政對(duì)居民需求“回應(yīng)性”的要求，成為我國(guó)基本公共服務(wù)提供地區(qū)間不均等的傳導(dǎo)器。因此，我國(guó)地方財(cái)政的這種同質(zhì)性在一定程度上不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，且間接加劇了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。若要改變

2、財(cái)政的同質(zhì)性現(xiàn)狀，應(yīng)將財(cái)政活動(dòng)建立在佘民真實(shí)需求表達(dá)的基礎(chǔ)上，使民眾具有真正的決策和監(jiān)督權(quán)力，賦予地方財(cái)政更多的管理和立法權(quán)限，發(fā)揮地方財(cái)政在改革與創(chuàng)新上的能動(dòng)性。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：地方財(cái)政；同質(zhì)性；公民需求；公共財(cái)政；分權(quán) </p><p>　　中圖分類號(hào)：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-2674（2013）06-062-06 </p>&l

3、t;p><b>　　一、問(wèn)題的提出 </b></p><p>　　本文所研究的地方財(cái)政的“同質(zhì)性”，是指我國(guó)各省市之間不僅在財(cái)政收入與財(cái)政支出上表現(xiàn)出基本相同的構(gòu)成和數(shù)量關(guān)系，且在行為模式上具有趨同的趨勢(shì)。地方財(cái)政“同質(zhì)性”問(wèn)題牽涉到財(cái)政領(lǐng)域中兩個(gè)主要方面，一是公共財(cái)政的屬性問(wèn)題，即作為財(cái)政活動(dòng)主體的地方財(cái)政是否真正實(shí)現(xiàn)了“公共財(cái)政”；二是財(cái)政分權(quán)問(wèn)題，即是否真正實(shí)現(xiàn)了分稅制的財(cái)政管理

4、體制。 </p><p>　　根據(jù)公共財(cái)政理論，政府（財(cái)政）是以滿足公共需求，為公民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而存在的，各個(gè)地方之間公民的需求一般會(huì)存在一定程度的差異，因此，各個(gè)地方所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)也應(yīng)有所不同，這樣才符合“公共財(cái)政”的要求。在財(cái)政分權(quán)方面，Tiebout認(rèn)為，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)類似于廠商間為了消費(fèi)者而展開的競(jìng)爭(zhēng)，居民使用“以腳投票”的機(jī)制決定地方公共產(chǎn)品的有效提供水平。其核心在于居民偏好真實(shí)表達(dá)后，

5、在享受地方政府提供公共服務(wù)所獲得的收益與其所承擔(dān)的公共服務(wù)的成本——稅收之間的對(duì)比。此模型的前提之一是各地方（社區(qū)）之間無(wú)論是在公共服務(wù)提供的數(shù)量和種類方面，還是在稅收的多寡等方面，均存在著較大的區(qū)別，否則居民無(wú)需耗費(fèi)成本進(jìn)行“以腳投票”。這種區(qū)別的根源在于各地方之間居民的真實(shí)需求存在較大差異，因此，地方之間在財(cái)政收入與支出結(jié)構(gòu)方面均應(yīng)具有一定的差異。若地方財(cái)政之間存在較為明顯的同質(zhì)性，會(huì)在一定程度上影響公共財(cái)政和分權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。 &l

6、t;/p><p>　　然而，中外學(xué)者的研究表明，地方財(cái)政在支出結(jié)構(gòu)上具有一定的趨同性。Garrett和Rhine的研究表明，美國(guó)各州在財(cái)政收入和財(cái)政支出上顯現(xiàn)出趨同趨勢(shì)；相對(duì)于財(cái)政收入，支出的趨同速度更快。Geyst認(rèn)為選民更關(guān)注政府政策的性價(jià)比，因此，執(zhí)政者為了使本地區(qū)與相鄰地區(qū)財(cái)政政策性價(jià)比更為接近，而進(jìn)行模仿和策略互補(bǔ)。關(guān)于地方政府職能同構(gòu)問(wèn)題，我國(guó)學(xué)者也提出了批評(píng)，如蔡玉勝等，但大多數(shù)研究仍停留于經(jīng)驗(yàn)性的質(zhì)性

7、描述，而缺乏以翔實(shí)數(shù)據(jù)進(jìn)行的深入研究。量化研究主要存在于對(duì)地方財(cái)政支出趨同性及地方財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)證研究方面。鄭曉玲為描述財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的存在，采用東部地區(qū)和西部地區(qū)各五個(gè)代表性省份的數(shù)據(jù)，分析了它們?cè)谪?cái)政支出結(jié)構(gòu)上的相似性。傅勇、張晏認(rèn)為“中國(guó)式分權(quán)”下地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)源于明確的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，從而導(dǎo)致了地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)普遍的經(jīng)濟(jì)性偏向。蹤家峰、范偉賢利用空間計(jì)量經(jīng)濟(jì)方法，通過(guò)分析28個(gè)省份1994～2005年的財(cái)政支出數(shù)據(jù)，對(duì)中國(guó)地方

8、財(cái)政支出的趨同性進(jìn)行了實(shí)證研究，結(jié)果表明，我國(guó)地方財(cái)政支出具有明顯的趨同性和空間相關(guān)性，其可能與地方政府在公務(wù)消費(fèi)、公務(wù)員福利等方面相互“攀比”和在經(jīng)濟(jì)、投資等領(lǐng)</p><p>　　現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)趨同的研究已做出了一定貢獻(xiàn)，但主要集中于財(cái)政支出的趨同性研究，而對(duì)于財(cái)政收入趨同問(wèn)題的研究卻較少；對(duì)于財(cái)政支出趨同的實(shí)證分析，體現(xiàn)了地方財(cái)政支出在“數(shù)”上的相似性，并將其原因歸結(jié)為攀比和模仿等，未深入研究這

9、種相似性背后地方財(cái)政行為在“質(zhì)”上的趨同性；同時(shí)，沒(méi)有深入分析地方財(cái)政同質(zhì)性對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。本文將在已有研究的基礎(chǔ)上對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入地探討。 </p><p>　　二、地方財(cái)政同質(zhì)性的實(shí)證檢驗(yàn) </p><p>　　財(cái)政無(wú)外乎收與支，對(duì)地方財(cái)政同質(zhì)性的研究，也需要從財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)方面進(jìn)行分析。因?yàn)?，同質(zhì)性所要檢驗(yàn)的主要是財(cái)政公共性問(wèn)題和分權(quán)問(wèn)題，1994年我國(guó)進(jìn)行了分稅

10、制財(cái)政管理體制改革，而1998年，時(shí)任副總理李嵐清在全國(guó)財(cái)政會(huì)議上的講話一般被認(rèn)為是公共財(cái)政實(shí)施的官方標(biāo)志，因此，本文采用我國(guó)大陸地區(qū)31個(gè)省市1998～2010年的數(shù)據(jù)對(duì)地方財(cái)政同質(zhì)性問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證分析。 </p><p>　　1.地方財(cái)政收入的同質(zhì)性 </p><p>　　稅收的直接來(lái)源是計(jì)稅依據(jù)，稅收的最終出處是稅基，因此，理論上說(shuō)，一個(gè)地方的稅收結(jié)構(gòu)主要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又

11、包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、企業(yè)利潤(rùn)率增加、個(gè)人收入水平提高等。目前，稅收是我國(guó)各級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的主體部分，而增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅則是稅收收入的主體稅種。對(duì)于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)而言，其經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)利潤(rùn)水平和個(gè)人收入水平等會(huì)存在較大的區(qū)別。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，服務(wù)業(yè)所占的比重會(huì)越來(lái)越高，與其對(duì)應(yīng)的營(yíng)業(yè)稅所占的比重應(yīng)該越來(lái)越大；企業(yè)利潤(rùn)水平和個(gè)人收入水平也會(huì)較經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更高，因此，企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅

12、所占的比重應(yīng)該越來(lái)越大。即各省市之間的營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅所占比重的增加不應(yīng)該呈線性關(guān)系。但事實(shí)并非如此。公式（1）為我國(guó)用來(lái)統(tǒng)計(jì)地方財(cái)政收入的常用公式，即： </p><p>　　R總=R增值稅+R營(yíng)業(yè)稅+R企業(yè)所得稅+R個(gè)人所得稅+ε （1） 　　由于這個(gè)公式可以看作是一個(gè)恒等式，因此，在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中常見(jiàn)的問(wèn)題，如共線性、自相關(guān)和缺少重要變量等問(wèn)題，在此方程中不會(huì)存在。但此方程也因此而存在一個(gè)很大的

13、缺陷，即作為一個(gè)恒等式，此方程中各項(xiàng)解釋變量的系數(shù)都為1，不需要進(jìn)行相關(guān)系數(shù)的回歸檢驗(yàn)。因此，本文將方程各項(xiàng)變量進(jìn)行一階差分，新指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)含義即為各項(xiàng)變量的年增長(zhǎng)率，并且，一階差分可以消除初始數(shù)據(jù)的不平穩(wěn)，能夠保證新指標(biāo)數(shù)據(jù)的平滑性。因此，模型可變形為： </p><p>　　△R總=△R增值稅+△R營(yíng)業(yè)稅+△R企業(yè)所得稅+△R個(gè)人所得稅+ε （2） </p><p>　　本文選取1998

14、～2010年大陸地區(qū)31個(gè)省市的財(cái)政收入數(shù)據(jù)，并使用Eviews6軟件，計(jì)算結(jié)果如下所示： </p><p>　　△R總=0.260996△R增值稅+0.553933△R營(yíng)業(yè)稅+0.051610△R個(gè)人所得稅 （3） </p><p>　?。?.0000） （0.0000） （0.0000） （0.0129） </p><p>　　t=9.44068 t=26.29

15、598 t=9.031618 t=2.497990 </p><p>　　R2=0.760851 F=390.2634 P=0，000000 D.W.=2.015495 </p><p>　　從式（3）中可以看出，模型的擬合優(yōu)度較高，解釋能力較強(qiáng)，各變量系數(shù)均能在95%的置信區(qū)間內(nèi)通過(guò)檢驗(yàn)。從其所顯示的系數(shù)關(guān)系上可以發(fā)現(xiàn)，各地財(cái)政收入決算數(shù)與增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅具有正相關(guān)

16、關(guān)系。在財(cái)政收入的增長(zhǎng)中，各地同一稅種的增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率大致相同，即各地財(cái)政收入每增長(zhǎng)1個(gè)單位，大約都是包含了0.26個(gè)單位增值稅的增長(zhǎng)、0.55個(gè)單位營(yíng)業(yè)稅的增長(zhǎng)、0.11個(gè)單位企業(yè)所得稅的增長(zhǎng)和0.05個(gè)單位個(gè)人所得稅的增長(zhǎng)。沒(méi)有如以上理論分析中所表明的那樣因各地之間不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素而表現(xiàn)出不同的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。 </p><p>　　2.地方財(cái)政支出的同質(zhì)性 </p><p&

17、gt;　　對(duì)地方財(cái)政支出同質(zhì)性的實(shí)證研究，在數(shù)據(jù)的選取方面存在著一定問(wèn)題，因?yàn)?，我?guó)財(cái)政部門在2007年進(jìn)行了政府收支分類改革，對(duì)于預(yù)算科目進(jìn)行了較大的調(diào)整，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、行政管理支出等并未在2007年的新預(yù)算科目體系中單獨(dú)體現(xiàn)，雖然新舊科目之間可以進(jìn)行對(duì)比，但在公開的財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料中只能發(fā)現(xiàn)部分科目的配對(duì)關(guān)系，難以對(duì)2007年及之后的財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)按照2006年及之前的預(yù)算科目進(jìn)行重新統(tǒng)計(jì)。因此，2006年及之前的財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和2007

18、年及之后的財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之間不具有可比性。因此，不能直接用1998～2010年的數(shù)據(jù)進(jìn)行面板數(shù)據(jù)分析，而必須將數(shù)據(jù)劃分為兩階段，即1998～2006年和2007～2010年分別進(jìn)行分析。在2006年及之前的預(yù)算科目中，政府所提供的各項(xiàng)公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要分為三大部分，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、基本公共服務(wù)支出和行政管理支出。選取1998～2006年各省的數(shù)據(jù)，使用Eviews6軟件，計(jì)算結(jié)果如式（4）所示： </p><p>

19、;　　△G總=0.1772247△G經(jīng)濟(jì)+0.325182△G服務(wù)+0.44176△G行政 （4） </p><p>　?。?.0000） （0.0000） （0.0000） </p><p>　　t=21.16378 t=16.51229 t=21.02652 </p><p>　　R2=0.954819 F=2588.843 P=0.000000 D.W.=1.

20、963819 </p><p>　　從2007年開始，我國(guó)財(cái)政預(yù)算科目進(jìn)行了調(diào)整，主要分為一般公共服務(wù)、基本公共服務(wù)（主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)）和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展（主要包括科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、文化體育與傳媒、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)和交通運(yùn)輸?shù)龋＿x取2007～2010年各省的財(cái)政支出決算數(shù)、一般公共服務(wù)支出數(shù)、基本公共服務(wù)支出數(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支出數(shù)，使用Eviews6軟件，計(jì)算結(jié)果如式（5）所示： </p&

21、gt;<p>　　△G總=0.106551△G一般公共服務(wù)+0.733054△G基本公共服務(wù)+0.179334△G經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展 （5） </p><p>　?。?.0081） （0.0000） （0.0000） </p><p>　　t=2.709367 t=27.68734 t=11.64059 </p><p>　　R2=0.956158 F=98

22、1.4226 P=0.000000 D.W.=2.392542 </p><p>　　從式（4）和式（5）中可以看出，模型的擬合優(yōu)度很高，解釋能力較強(qiáng)。從其所顯示的系數(shù)關(guān)系上，可以發(fā)現(xiàn)，各地財(cái)政支出決算數(shù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出數(shù)、基本公共服務(wù)支出數(shù)和行政管理支出數(shù)（或稱一般公共服務(wù)支出數(shù)、基本公共服務(wù)支出數(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支出數(shù)）都具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，這說(shuō)明各地之間的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)具有高度的相似性。無(wú)論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族構(gòu)

23、成、風(fēng)俗習(xí)慣等方面存在如何的不同，在財(cái)政支出的增長(zhǎng)中，各地同一類支出項(xiàng)目的增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政支出增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率大致相同。 </p><p>　　從以上對(duì)我國(guó)大陸地區(qū)31個(gè)省市地方財(cái)政收入和支出的面板數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方財(cái)政存在著較為明顯的同質(zhì)性。事實(shí)上，我國(guó)各省市之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源狀況、民族構(gòu)成等方面都存在著較大差別，因此，這種同質(zhì)性不是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r決定的，而是由上級(jí)的計(jì)劃和指標(biāo)決定的

24、。這說(shuō)明，各省市雖然在提供公共產(chǎn)品等方面取得了一定的公共性改革成效，但還沒(méi)有完全脫離“計(jì)劃財(cái)政”的桎梏，與“公共財(cái)政”的要求還有一定距離。 </p><p>　　三、地方財(cái)政同質(zhì)性引發(fā)的問(wèn)題 　　從財(cái)政自身來(lái)看，地方財(cái)政的同質(zhì)性影響了地方財(cái)政以及財(cái)政整體的活力或自主能動(dòng)性，不利于財(cái)政的創(chuàng)新及其擴(kuò)散，不符合地方財(cái)政對(duì)居民需求“回應(yīng)性”的要求，而且也成為地方財(cái)政間不合理競(jìng)爭(zhēng)的誘因之一，損害了財(cái)政稅收活動(dòng)的法律性和威

25、信；從社會(huì)發(fā)展來(lái)看，地方財(cái)政的同質(zhì)性成為我國(guó)基本公共服務(wù)提供地區(qū)間不均等的傳導(dǎo)器；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，地方財(cái)政的同質(zhì)性不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，且間接加劇了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。 </p><p>　　1.不利于財(cái)政的創(chuàng)新及其擴(kuò)散。自熊彼特提出“創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本推動(dòng)力量”的觀點(diǎn)以來(lái)，創(chuàng)新這一概念被廣泛地用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多方面。財(cái)政實(shí)務(wù)部門和理論界也經(jīng)常提出“創(chuàng)新”之詞、推出“創(chuàng)新”之舉，貫徹“與時(shí)俱進(jìn)”的精神。然

26、而，地方財(cái)政的同質(zhì)性，即各省市政府在財(cái)政收入和財(cái)政支出方面以基本類似的結(jié)構(gòu)對(duì)本地區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行管理，中央政府以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方式對(duì)各省級(jí)財(cái)政進(jìn)行管理，導(dǎo)致財(cái)政管理體制僵化、管理方法單一，非常不利于財(cái)政管理的創(chuàng)新。同時(shí)，地方財(cái)政同質(zhì)性所反映出來(lái)的自上而下的管理體制也被推廣到財(cái)政創(chuàng)新活動(dòng)上，在我國(guó)，地方性的財(cái)政創(chuàng)新為數(shù)較少，其中較有影響的就更少了。即使一些優(yōu)秀的做法，如廣東的“陽(yáng)光財(cái)政”、神木的“全民免費(fèi)醫(yī)療”等具有重要意義的創(chuàng)新改革，在全

27、國(guó)也幾乎沒(méi)有引起較大的震動(dòng)，更未被其它省市及各級(jí)地方政府參考、仿效。目前，財(cái)政依然主要采用自上而下的創(chuàng)新路徑：先試點(diǎn)，再推廣。雖然，這種創(chuàng)新路徑在多次的改革中發(fā)揮了重要作用，但顯而易見(jiàn)，這種創(chuàng)新的擴(kuò)散速度很慢：人民的需求種類以級(jí)數(shù)的方式增加，而政府財(cái)政收入、支出的內(nèi)容及管理方式卻以很小的幅度變革（甚至達(dá)不到以倍數(shù)增加），這顯然不能解決“</p><p>　　2.不符合地方財(cái)政“回應(yīng)性”的要求。如果以行政管理支出代

28、表政府中官僚機(jī)構(gòu)和人員的意愿和需求，基本公共服務(wù)支出代表民眾的意愿和需求，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出代表官僚與民眾的共同意愿，則地區(qū)之間財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的同質(zhì)性實(shí)際上說(shuō)明了地方政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，廣泛的以政府的意愿為主導(dǎo)，或者說(shuō)是政府主導(dǎo)供給型而不是公民需求型的公共產(chǎn)品和服務(wù)提供模式?，F(xiàn)代公共財(cái)政的核心就是要滿足社會(huì)公共需求，如果政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)與居民需求差距較大，不能有效反應(yīng)居民的實(shí)際需求，自然就更難以體現(xiàn)快速響應(yīng)、差別服務(wù)的現(xiàn)代公共服

29、務(wù)型政府的要求。 </p><p>　　3.成為地方財(cái)政間不合理競(jìng)爭(zhēng)的誘因。按照系統(tǒng)科學(xué)和演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，如果子系統(tǒng)完全無(wú)差異，競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)極為激烈和殘酷，自然界中的不同物種就會(huì)形成多樣性的、相互制衡的、可以發(fā)展的系統(tǒng)關(guān)系，而單一物種之間則會(huì)產(chǎn)生大量的所謂內(nèi)耗，其演化常常是退化大于進(jìn)化。對(duì)于地方財(cái)政來(lái)說(shuō)，也具有類似的情形。地方政府的財(cái)政收支內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與管理方式的趨同性，導(dǎo)致了地方財(cái)政的單一性，資源消耗、資金來(lái)源、信

30、息途徑和管理技術(shù)等趨于一致，因而，形成“跑部錢進(jìn)”和地方財(cái)政稅收之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)局面。 </p><p>　　4.損害財(cái)政稅收活動(dòng)的法律性和威信。地方財(cái)政的同質(zhì)性很大程度上源自計(jì)劃管理方式的延續(xù)，主要表現(xiàn)在：（1）在收入上，國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)各省的國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局分別下達(dá)稅收任務(wù)，而這種任務(wù)與計(jì)劃主要是在上年收入基數(shù)上增加的，與地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并不完全相關(guān)?；蛘哒f(shuō)，由于這種計(jì)劃是逐年遞增的，即使與地方

31、的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，也主要是與現(xiàn)在計(jì)劃可追溯到的初始制定年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，此后很少根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行大的調(diào)整。同時(shí)，由于國(guó)稅和地稅分別征收增值稅和營(yíng)業(yè)稅，企業(yè)所得稅主要由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，個(gè)人所得稅主要由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，國(guó)家稅務(wù)總局也很難按照各省市具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素分稅種制定科學(xué)、合理的計(jì)劃指標(biāo)。（2）在支出上，這種“同質(zhì)性”很大程度上是財(cái)政部門進(jìn)行定額化管理的結(jié)果。雖然各省市的財(cái)政預(yù)算是由各省市的人大

32、常委會(huì)批準(zhǔn)的，不是由中央統(tǒng)一決策，但是，由于財(cái)政部不僅規(guī)定了預(yù)算科目，而且對(duì)各預(yù)算科目的定額（限額）也進(jìn)行了規(guī)定，因此，各省市財(cái)政部門在編制預(yù)算時(shí)，為避免違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，都會(huì)在規(guī)定的限額內(nèi)填報(bào)，最終形成的決算數(shù)自然在構(gòu)成和數(shù)量上都是雷同的。因此，在實(shí)際</p><p>　　5.成為我國(guó)地區(qū)間基本公共服務(wù)不均等的傳導(dǎo)器。各地之間的財(cái)力差異本身并不會(huì)直接導(dǎo)致基本公共服務(wù)的不均等，如果各地在基本公共服務(wù)方面有最低額度的

33、限制，各地之間的基本公共服務(wù)不會(huì)產(chǎn)生過(guò)大的差距。但在我國(guó)，各地之間在職能方面具有很強(qiáng)的“同質(zhì)性”，因而，在財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)上具有很大的相似性，從而使各地之間的財(cái)力差異演變?yōu)榛竟卜?wù)提供上的差距。因?yàn)檫@種同質(zhì)性的出現(xiàn)，使基本公共服務(wù)和地方財(cái)力形成了固定的數(shù)量關(guān)系，當(dāng)各地方政府基本公共服務(wù)支出在其財(cái)政決算支出中比例相同時(shí)，地方財(cái)力也就成了基本公共服務(wù)支出的決定性因素。因此，地區(qū)之間財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的同質(zhì)性也就成為地區(qū)間財(cái)力差異轉(zhuǎn)化為基本公共服

34、務(wù)提供不均等的重要原因。 </p><p>　　6.不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從更深一層思考，地方財(cái)政的“同質(zhì)性”，無(wú)論是收入還是支出，都反映了地區(qū)之間在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的趨同性，即通常所說(shuō)的“大而全”和“小而全”的問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級(jí)化是我國(guó)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體目標(biāo)和方向，如何合理利用各地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源等優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行有效的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是當(dāng)前轉(zhuǎn)型期政府的重要職責(zé)之一。作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的兩大宏觀經(jīng)濟(jì)政策

35、之一的財(cái)政，本該發(fā)揮重要的作用，但“同質(zhì)性”的地方財(cái)政收入或支出卻表明，財(cái)政即使沒(méi)有成為一種阻礙力量，也至少?zèng)]有發(fā)揮積極的作用。 </p><p>　　7.間接加劇了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。稅收收入的計(jì)劃性，使各地稅務(wù)部門的稅收征收活動(dòng)以國(guó)家稅務(wù)總局下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)為標(biāo)桿，首先要保證完成稅收任務(wù)，但在任務(wù)完成后，一般不愿意再多征，否則可能會(huì)增加下年的基數(shù)，加重自己的任務(wù)。因此，正是由于稅收任務(wù)并不和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接

36、掛鉤，那些完成稅收任務(wù)較為輕松的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的稅務(wù)部門，就會(huì)出臺(tái)一些臨時(shí)性的優(yōu)惠政策，如在允許的范圍內(nèi)適當(dāng)提高營(yíng)業(yè)稅的起征點(diǎn)，甚至在稅收征收中對(duì)一些小商販忽略不計(jì)，而對(duì)于較大規(guī)模的企業(yè)，稅務(wù)部門會(huì)和其“商量”，讓其在下一年度再交。這種做法實(shí)際上是一種“藏富于民”的做法，或者說(shuō)是一種減稅政策，個(gè)體工商戶和小企業(yè)會(huì)獲得直接減免，而大企業(yè)也可獲得稅款的時(shí)間價(jià)值，相當(dāng)于獲得一筆無(wú)息貸款。減稅作為擴(kuò)張性財(cái)政政策的手段之一，會(huì)增加居民和企業(yè)的可支配

37、收入，從而刺激需求和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。但對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，要完成逐年增加的稅收任務(wù)，不僅難以有減免稅的稅收優(yōu)惠政策，甚至還要?jiǎng)幽X筋“挖潛力”，做到“應(yīng)收盡收”，對(duì)于居民、企業(yè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，無(wú)疑是較大的負(fù)擔(dān)。這種局面導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差距越來(lái)越大，加劇地區(qū)間經(jīng)濟(jì)</p><p>　　若要改變財(cái)政的同質(zhì)性現(xiàn)狀，就必須以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，依照公共財(cái)政和分權(quán)的要求，將財(cái)政活動(dòng)建立在公民真

38、實(shí)需求表達(dá)的基礎(chǔ)上，使民眾具有真正的決策和監(jiān)督權(quán)力，賦予地方財(cái)政更多的管理和立法權(quán)限，發(fā)揮地方財(cái)政在改革與創(chuàng)新上的能動(dòng)性。 </p><p>　　1.建立公民需求導(dǎo)向的財(cái)政支出決策機(jī)制 </p><p>　　從公式（2）和公式（3）的對(duì)比可以看出，從2008年開始，基本公共服務(wù)支出的增長(zhǎng)在地方財(cái)政支出的增長(zhǎng)中所占的比重大幅增加。原因主要在于，2006年中央政府提出了“基本公共服務(wù)均等化”要

39、求，此后，各地政府均加大了對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障方面的投人。對(duì)于中央政府出臺(tái)的各項(xiàng)政策，地方政府的財(cái)力保障措施比較得力。從這個(gè)意義上說(shuō)，“基本公共服務(wù)均等化”和“民生財(cái)政”的政策得到了較好的貫徹，也較好地體現(xiàn)了“公共財(cái)政”所要求的“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”。但是，這并沒(méi)有改變地方政府依然是以“貫徹”、“落實(shí)”中央政府的政策意圖為主，并沒(méi)有體現(xiàn)本地居民對(duì)“公共產(chǎn)品和服務(wù)提供”的需求?，F(xiàn)代公共財(cái)政的核心就是要滿足社會(huì)公共需要，因此，首先必須

40、以公民需求為導(dǎo)向，改變政府主導(dǎo)供給型的公共產(chǎn)品和服務(wù)提供模式，以優(yōu)化地方政府的職能結(jié)構(gòu)，消除地方財(cái)政同質(zhì)性的不利影響。 </p><p>　　2.改革現(xiàn)行政績(jī)考核機(jī)制，擴(kuò)大民眾的直接監(jiān)督權(quán) </p><p>　　現(xiàn)行的政績(jī)考核機(jī)制，（1）是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入為導(dǎo)向的，GDP的增長(zhǎng)和財(cái)政收入的足額、按時(shí)入庫(kù)是兩個(gè)主要指標(biāo)；（2）是以數(shù)量型管理為主，各種指標(biāo)最后都是以完成數(shù)量為考核標(biāo)準(zhǔn)的，質(zhì)

41、量如何并沒(méi)有很好的衡量標(biāo)準(zhǔn)；而這正是源于（3）自上而下式的考核管理方式。最能夠有效評(píng)判公共產(chǎn)品提供質(zhì)量的居民卻缺乏考核和監(jiān)督的權(quán)力，只能作為被動(dòng)的承受者。即使有地方各級(jí)人民代表大會(huì)的存在，但由于信息在傳遞過(guò)程中的漏損，人大代表個(gè)人與居民個(gè)體之間的判斷可能不一致等各方面的原因，這種層層選舉出來(lái)的人大代表的偏好與居民真實(shí)偏好顯示之間會(huì)存在著一定的差距。因此，必須加強(qiáng)居民的直接決策和監(jiān)督權(quán)，目前，至少要做到在提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)之前，要舉辦

42、有各領(lǐng)域、各階層居民直接參與的聽(tīng)證會(huì)，在實(shí)施過(guò)程中由人大組織有部分居民參與的團(tuán)體進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮直接監(jiān)督和參與決策的作用。 </p><p>　　3.賦予地方政府更多的財(cái)政、稅收管理與立法權(quán)限 </p><p>　　應(yīng)賦予地方政府更多的財(cái)政管理權(quán)，目前可以對(duì)各預(yù)算科目的限額進(jìn)行調(diào)整，使其具有更大的彈性。從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)使各地方政府可以根據(jù)自身的環(huán)境、條件等因素選擇合理的職能與相應(yīng)的支出責(zé)任，但

43、必須建立在公民充分表達(dá)意愿和行使公共選擇權(quán)利的基礎(chǔ)上。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)的實(shí)質(zhì)并不在于僅僅是給地方政府征稅的權(quán)力，而更重要的是在于促進(jìn)公民在立法中的積極參與，從而體現(xiàn)稅收法定的實(shí)質(zhì)精神，即限制和監(jiān)督地方政府在征集和使用收入時(shí)的權(quán)利濫用，從而在賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)中央集中稅權(quán)防止地方濫用稅權(quán)的目的。因?yàn)椋袅⒎ńy(tǒng)一由中央政府制定，則真正有效體現(xiàn)稅收法定實(shí)質(zhì)精神的只能是范圍遍及全國(guó)的稅收要素，對(duì)于地方性較為明顯

44、的稅收要素則難以有效表達(dá)或者以折中的方式出現(xiàn)，難以使地方居民將稅收與個(gè)人享受的公共服務(wù)的收益對(duì)應(yīng)起來(lái)，從而導(dǎo)致居民的真實(shí)偏好不能顯示，缺乏監(jiān)督地方政府行為的動(dòng)力。因此，一方面，應(yīng)增加居民的決策權(quán)，使居民的利益主張得以最大體現(xiàn)；另一方面，賦予各地方政府在規(guī)定的稅收立法權(quán)內(nèi)，行使地方稅稅種的開征與停征、稅率與征稅對(duì)象的確定、主體稅種的權(quán)力等。 </p><p>　　4.鼓勵(lì)地方財(cái)政進(jìn)行財(cái)政管理方式的創(chuàng)新 </p

45、><p>　　地方財(cái)政是財(cái)政管理活動(dòng)創(chuàng)新的主體力量，中央政府的財(cái)政部門所涉及的事項(xiàng)與地方各級(jí)財(cái)政所涉及的事項(xiàng)，在時(shí)間周期、資金額度、面臨的約束、與相關(guān)部門的關(guān)系等方面均存在很大的差異，而各地方財(cái)政之間也存在較大的區(qū)別，自上而下式的創(chuàng)新路徑并不適合于我國(guó)地域遼闊、風(fēng)俗人情等迥異的特點(diǎn)，很難想象中央政府財(cái)政部門可以為各地方財(cái)政都制定出適合的財(cái)政活動(dòng)內(nèi)容與管理方式。而地方財(cái)政直接面對(duì)廣大的居民，更有必要、也有條件根據(jù)居民實(shí)

46、際需求及時(shí)創(chuàng)新財(cái)政活動(dòng)的內(nèi)容與管理方式。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn) </b></p><p>　　[1]C.Tiebout.A Pure Theory of Local Expenditure[J].Journal of Political Economy，1956，64，（5）：416-424. </p><p>　　[2]Th

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