淺談涉法涉訴信訪的現(xiàn)狀與工作機(jī)制完善

1、<p>　　淺談涉法涉訴信訪的現(xiàn)狀與工作機(jī)制完善</p><p>　　[摘要]文章主要分析了當(dāng)前涉法涉訴信訪的處理情況、存在的主要問題，并圍繞存在的問題，對如何進(jìn)一步改革相關(guān)工作機(jī)制提出了對策和建議。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]涉法涉訴信訪；現(xiàn)狀；工作機(jī)制 </p><p>　　一、涉法涉訴信訪現(xiàn)狀 </p><p>　?。ㄒ?/p>

2、）涉法涉訴信訪處理情況 </p><p>　　就涉法涉訴信訪問題而言，當(dāng)前主要的處理方式有：程序化方式、行政化方式、商談方式及終結(jié)的方式。程序方式，主要是審判監(jiān)督程序、復(fù)查程序、復(fù)議程序，實(shí)質(zhì)上都是一種程序迂回方式。行政方式，主要表現(xiàn)為交辦，實(shí)質(zhì)上是上級(jí)監(jiān)督下級(jí)自覺查找和糾正錯(cuò)誤，而信訪交辦事項(xiàng)如何辦理現(xiàn)在還存在規(guī)定不明確的問題，同時(shí)，交辦這一做法不足有四：第一，作為一種自我糾錯(cuò)方式上下監(jiān)督缺乏嚴(yán)肅性；第二，作為

3、對越級(jí)上訪行為的一種非正規(guī)的制度化回應(yīng)可能缺乏有效性；第三，不適用于法院系統(tǒng)；第四，信訪人缺乏參與。溝通與商談方式，實(shí)質(zhì)上是一種延伸性的法律社會(huì)工作，一般表現(xiàn)為釋法說理。終結(jié)方式，門檻較高，意義在于信訪案件法律程序的完結(jié)，不再反復(fù)調(diào)查、復(fù)查、浪費(fèi)司法資源。 </p><p>　?。ǘ┠壳吧娣ㄉ嬖V信訪存在的問題 </p><p>　　1.涉法涉訴信訪的訴外救濟(jì)功能削弱了司法權(quán)威 </

4、p><p>　　“信訪就其本質(zhì)來說屬于行政申訴機(jī)制，而司法審判有一套獨(dú)立的救濟(jì)程序，與信訪屬于兩種不同性質(zhì)的救濟(jì)途徑，因此，理論上可以認(rèn)為，信訪問題不涉法，涉法問題不信訪”。但是，在前面分析的多重原因的作用下，涉法涉訴信訪確實(shí)客觀存在。 </p><p>　　既然信訪問題涉法涉訴，理論上本應(yīng)該在法律范圍內(nèi)以訴訟途徑加以解決，但這僅僅是十分理想化的模式，涉法涉訴信訪涵蓋問題十分廣泛，不可能全部納

5、入訴訟范疇。在實(shí)踐中，往往以行政化的救濟(jì)手段加以解決。 </p><p>　　2.無休無止的信訪嚴(yán)重?fù)p害了司法裁判的既判力。 </p><p>　　如果有條件對各級(jí)司法機(jī)關(guān)受理的涉法涉訴信訪事項(xiàng)情況進(jìn)行一次權(quán)威的統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)，其中大量的信訪訴求是已經(jīng)窮盡司法救濟(jì)途徑的。就筆者所在某區(qū)檢察機(jī)關(guān)近五年的辦理的信訪事項(xiàng)可以發(fā)現(xiàn)，其中有相當(dāng)一部分涉法涉訴信訪屬于重信、重訪，無休無止的信訪使得司法

6、機(jī)關(guān)的處理決定總是處在“效力待定”的狀態(tài)中，嚴(yán)重?fù)p害了司法既判力。 </p><p>　　3.涉法涉訴信訪規(guī)范缺失導(dǎo)致實(shí)踐中效果欠佳 </p><p>　　“從國家層面上看，信訪制度被賦予了社會(huì)和諧與穩(wěn)定的政治目標(biāo)”。但是在各地實(shí)踐的過程中，信訪的目標(biāo)價(jià)值已經(jīng)走了樣。在很多地方，信訪工作對于領(lǐng)導(dǎo)干部來說是“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的一項(xiàng)工作。自上而下地看，信訪工作出現(xiàn)了&quo

7、t;32作目標(biāo)層級(jí)變形”的問題。涉法涉訴信訪在產(chǎn)生之初被賦予了很高的期望，但是由于制度不完善、程序不規(guī)范、部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制缺失等問題，導(dǎo)致其無力承受如此高的期望。 </p><p>　　更重要的是，立法在涉法涉訴信訪這一領(lǐng)域中有所欠缺。也許是因?yàn)樯娣ㄉ嬖V信訪正在面臨改革，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，缺少制定系統(tǒng)規(guī)范的客觀條件，但是問題客觀存在。從立法上來看，無論是對于信訪人的行為還是對司法機(jī)關(guān)的行為都缺少必要的規(guī)范，對于信訪事

8、項(xiàng)的處理程序也缺少制約，既不利于維護(hù)信訪人的權(quán)利也導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中無所適從。就涉法涉訴信訪行為來看，無理訪現(xiàn)象一定程度的存在。信訪人可能因?yàn)閱栴}長期未得到解決，也可能出于給司法機(jī)關(guān)施壓的目的，采用纏訪、鬧訪的方式表達(dá)訴求。 </p><p>　　二、涉法涉訴信訪機(jī)制改革路徑 </p><p>　　（一）信訪訴求的訴權(quán)化 </p><p>　　信訪權(quán)利是國家法律賦

9、予公民的重要政治權(quán)利之一，但是涉法涉訴信訪中摻雜了太多涉及訴訟領(lǐng)域的問題，已經(jīng)不再是公民政治權(quán)利這一公權(quán)利領(lǐng)域的問題，而主要是維護(hù)私權(quán)領(lǐng)域的問題。明確區(qū)分以下三種信訪訴求：訴訟法上有明確依據(jù)的信訪訴求、法律沒有直接規(guī)定但是可以判斷出來的權(quán)利、屬于法律規(guī)定漏洞的權(quán)利，并加以訴權(quán)化，為其提供切實(shí)法律保障，是解決訴訪分離的首要問題。 </p><p>　?。ǘ┰V權(quán)實(shí)現(xiàn)的程序化 </p><p>

10、;　　法律對一些訴求類型賦予了權(quán)利性質(zhì)，但沒有提供救濟(jì)渠道，沒有救濟(jì)渠道的權(quán)利則相當(dāng)于無權(quán)利。只有在權(quán)利受到侵害時(shí)可以尋求救濟(jì)，這樣的權(quán)利才具有實(shí)現(xiàn)可能性，如法律規(guī)定舉報(bào)人、控告人對公安機(jī)關(guān)做出的不立案決定可以申請復(fù)議，但對復(fù)議程序缺乏規(guī)范，這就導(dǎo)致這一復(fù)議權(quán)利形同虛設(shè)。就先行涉法涉訴信訪事項(xiàng)處理方式而言，行政方式和商談方式基本是非程序化的，而終結(jié)方式則是一種程序外的程序化。因此，將已經(jīng)存在的程序化解決方式進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為訴訟程序，或者盡可

11、能與訴訟程序相銜接。這是涉法涉訴信訪機(jī)制改革面臨的第二個(gè)問題。 </p><p>　　通過以上改革，將形成這樣一種結(jié)果：一方面，不合理的訴求都普遍不予受理，因而無所謂終結(jié)；另一方面所有的合理訴求都訴權(quán)化了，而訴權(quán)都有程序保障，窮盡程序的決定和裁決都是終局性的。這會(huì)導(dǎo)致涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制喪失實(shí)質(zhì)意義，但是，應(yīng)該注意到，涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制由于門檻很高，在實(shí)踐中得以真正適用也屬少見了。 </p>&l

12、t;p>　　三、涉法涉訴信訪機(jī)制改革與訴訟監(jiān)督 </p><p>　　當(dāng)下，涉法涉訴信訪改革工作已經(jīng)提上議程。我們在專注于討論涉法涉訴改革方案的同時(shí)應(yīng)該注意到，法律調(diào)整社會(huì)生活，基于社會(huì)生活的復(fù)雜屬性，法律領(lǐng)域內(nèi)任何一項(xiàng)制度調(diào)整都可能牽涉很多問題。很多人贊成涉法涉訴改革的根本出路是“訴訪分離”。那么“訴訪分離”如何取得實(shí)效，信訪人的權(quán)利如何真正得以訴權(quán)化？訴權(quán)救濟(jì)途徑如何實(shí)現(xiàn)程序化，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)

13、，在其中如何發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能才能真正維護(hù)涉法涉訴信訪工作秩序，確保公權(quán)力合法運(yùn)行，維護(hù)信訪人合法權(quán)益，是當(dāng)下必須解決的問題。本文將從訴訟監(jiān)督工作目前面臨的問題出發(fā)，結(jié)合涉法涉訴信訪機(jī)制改革，探尋在涉法涉訴信訪領(lǐng)域內(nèi)訴訟監(jiān)督如何發(fā)揮效用。 </p><p>　　（一）拓寬監(jiān)督職能，切實(shí)維護(hù)信訪人訴訟權(quán)利 </p><p>　　現(xiàn)在一些學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為代表國家追訴犯罪的機(jī)關(guān)，同時(shí)兼具訴訟

14、監(jiān)督職能是于理不合的，但是應(yīng)該看到，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是憲法賦予其的權(quán)利，是中國特色社會(huì)主義法治環(huán)境下的選擇，有其自身合理性。很多人因此認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)職權(quán)超強(qiáng)勢化，凌駕于法院和公安機(jī)關(guān)之上。然而實(shí)際情況似乎與理論推斷不相符合。 　　通過筆者所在檢察院近年來的數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，在2011年、2012年要求立案監(jiān)督的申訴線索大增，2013年面對新刑事訴訟法修改，這一數(shù)據(jù)又實(shí)現(xiàn)了一個(gè)突破。根據(jù)現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定，舉報(bào)人、控告人可以要求

15、檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)不立案決定進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐中的立案監(jiān)督申請也多集中在對不立案決定不服提起的申訴中，但也遇到了這樣的問題：對于公安機(jī)關(guān)迫于監(jiān)督壓力做出立案決定，轉(zhuǎn)而又做出撤銷案件決定的案件，該如何監(jiān)督？法律并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對撤銷案件決定進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)，而這顯然屬于涉法涉訴信訪范疇內(nèi)的問題，如何在將信訪人此項(xiàng)權(quán)利訴權(quán)化的同時(shí)，拓寬檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能則是需要系統(tǒng)研究的問題。 </p><p>　?。ǘ┩晟票O(jiān)督手段，

16、提升檢察機(jī)關(guān)話語權(quán) </p><p>　　總體來看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能最大的不足之處是滯后性，訴訟程序是不可逆的，尤其是我國刑事訴訟理論中缺少程序性制裁理論，這就導(dǎo)致很多程序違法事項(xiàng)一旦發(fā)生很難補(bǔ)救。 </p><p>　　在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能要想發(fā)揮效用受到很多限制。就筆者所在控告申訴檢察部門的情況來看，控告申訴處在受理刑事申訴案件后，必須堅(jiān)持對全案證據(jù)材料進(jìn)行審查。

17、但實(shí)際上，由于控申部門缺少必要的調(diào)查取證職權(quán)，這時(shí)的審查基本以書面審查為主。如果說程序性違法事實(shí)在這一環(huán)節(jié)尚有可能發(fā)現(xiàn)，而對于實(shí)體性問題而言，要想通過書面材料的審查得以發(fā)現(xiàn)，則顯得十分困難。這就導(dǎo)致控申部門在提起再審檢察建議的過程中顯得底氣不足、話語權(quán)減弱。 </p><p>　?。ㄈ┩晟票O(jiān)督程序，保證訴權(quán)救濟(jì)程序化 </p><p>　　檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督不僅包括對外監(jiān)督，也應(yīng)該包括對內(nèi)監(jiān)

18、督。前文對于涉法涉訴信訪的權(quán)利救濟(jì)途徑進(jìn)行了歸納，總體來說有：程序方式、行政方式、商談方式與終結(jié)方式。就這幾種方式而言只有程序方式屬于程序內(nèi)解決問題，但其實(shí)質(zhì)均是程序回溯性機(jī)制，無外乎同級(jí)人民檢察院監(jiān)督同級(jí)人民法院、人民公安，或者人民檢察院控告申訴監(jiān)察部門監(jiān)督其他部門。 </p><p>　　要想實(shí)現(xiàn)訴訟監(jiān)督發(fā)揮實(shí)效，切實(shí)保證信訪人的訴權(quán)真正得以實(shí)現(xiàn)，就必須打破這一“熟人辦熟案”的怪圈。在這一問題上，大陸法系中對

19、于程序性問題實(shí)行三審終審的制度似可借鑒，抑或通過同級(jí)、異地管轄的模式進(jìn)行復(fù)查，似乎更有利于保證程序客觀公正。 </p><p>　　涉法涉訴信訪作為信訪制度的一個(gè)組成部分，存在諸多爭議，也存在諸多問題，因?yàn)樯婕懊鎻V，其棘手程度不言而喻?，F(xiàn)階段，試點(diǎn)改革正在推行，具體成效如何有待實(shí)踐進(jìn)一步檢驗(yàn)，但是，可以想見，訴、訪分離作為涉法涉訴信訪機(jī)制改革的基礎(chǔ)路徑，本身就是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，不能局限于此，必須同時(shí)兼顧可能出現(xiàn)