關(guān)于中央與地方權(quán)力關(guān)系的研究綜述

1、<p>　　關(guān)于中央與地方權(quán)力關(guān)系的研究綜述</p><p>　　【摘要】 隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，政治體制改革也提上日程，在中央和地方分權(quán)的過程中，出現(xiàn)了許多的矛盾和問題。因此，如何進(jìn)行權(quán)力的優(yōu)化配置成為政治體制改革的重要問題。本文從權(quán)力的內(nèi)涵出發(fā)，通過對不同的標(biāo)準(zhǔn)和模式的分析，為中央和地方權(quán)力的合理劃分提出可行的方式方法。 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】 中央集權(quán) 地方

2、分權(quán) 標(biāo)準(zhǔn) 模式 路徑 </p><p>　　新中國成立之后，我國中央和地方的權(quán)力劃分出現(xiàn)了一定的紊亂狀況，走入了“集權(quán)―分權(quán)―再集權(quán)―再分權(quán)，權(quán)力一收就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的惡性循環(huán)之中，尤其是在改革開放之后，市場經(jīng)濟快速發(fā)展對于地方自主性和中央的宏觀調(diào)控能力都提出了更高的挑戰(zhàn)和要求，為維持經(jīng)濟發(fā)展的良好勢頭并把政治體制改革推向縱深，權(quán)力的合理劃分，穩(wěn)定的權(quán)力體系的建構(gòu)勢在必行。 </p&g

3、t;<p>　　一、集權(quán)與分權(quán)中的“權(quán)力”概念 </p><p>　　傳統(tǒng)意義上的集權(quán)與分權(quán)強調(diào)權(quán)力在縱向上的劃分，中央集權(quán)“強調(diào)中央政府在整個社會協(xié)調(diào)和控制中的重要地位和作用”，地方分權(quán)的實質(zhì)在于：在一個主權(quán)國家的內(nèi)部，通過地域之間的分割而形成權(quán)力的分割，從而使中央和地方之間的權(quán)力形成分割、均衡并相互制約的結(jié)構(gòu)。這里所提的權(quán)力并沒有確切的定義，有的學(xué)者認(rèn)為這里的權(quán)力指的是行政權(quán)力，也有的學(xué)者認(rèn)為這

4、里的權(quán)力指的是“中央與地方的權(quán)力關(guān)系實際上包含政治權(quán)力關(guān)系和行政權(quán)力關(guān)系”。也有學(xué)者將集權(quán)和分權(quán)的涵義擴展到水平層面，提出要進(jìn)行地方政府同社會其他實體之間的權(quán)力劃分，即進(jìn)行功能性的分權(quán)。 </p><p>　　從實踐的角度來講，集權(quán)與分權(quán)的權(quán)力仍應(yīng)界定為狹義的政府權(quán)力，因為在具體的國家經(jīng)濟、社會事務(wù)的管理活動中行使的是行政權(quán)力，并且在當(dāng)前中國經(jīng)濟社會發(fā)展中，行政權(quán)力的影響也最為廣泛。公民權(quán)力則是將集權(quán)和分權(quán)的討論

5、擴展到了更廣泛的領(lǐng)域，綜合考慮這些權(quán)力的影響必然會因為概念的擴展而導(dǎo)致關(guān)系內(nèi)容的更加復(fù)雜，反而更加不利于問題的解決。 </p><p>　　二、合理的權(quán)力分配體系的衡量標(biāo)準(zhǔn) </p><p>　　從近年來在這個問題上的部分研究成果看，研究者們?nèi)〉弥T多的共識，同時也在很多方面存在較大分歧。不論是高度的中央集權(quán)還是過度的地方分權(quán)都走向了極端，并不符合當(dāng)前中國社會的現(xiàn)實，因此，“中央集權(quán)―地方分

6、權(quán)的混合體制”成為一種共識性的選擇。但是，對于如何分配中央與地方權(quán)力并使之達(dá)到最優(yōu)配置的問題卻存在著爭議。 </p><p>　　有的學(xué)者從地方自治的成本―利益角度來分析集權(quán)和分權(quán)的問題，地方自治在表達(dá)特殊性的地方偏好、促進(jìn)地方間的政策競爭、培養(yǎng)民主參與精神、保障公民權(quán)利等方面有其優(yōu)勢和價值。當(dāng)然，地方自治也需要一定的成本和條件，除了地方民主容易產(chǎn)生“多數(shù)人暴政”之外，地方分權(quán)還不利于政策的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一以及財富再分

7、配。兩相權(quán)衡之下，地方自治至少是成本相對更低的“次優(yōu)選擇”。 </p><p>　　有學(xué)者從利益最大化的角度分析政府間縱向的權(quán)力關(guān)系模式，其最終的落腳點是在促進(jìn)中國政府發(fā)展的整體利益的基礎(chǔ)上，維護(hù)中華民族的利益和國家利益。當(dāng)國家和民族利益發(fā)生質(zhì)的變化時，政府間縱向關(guān)系所要實現(xiàn)的利益目標(biāo)也會發(fā)生變化，與此同時，政府間縱向關(guān)系模式也隨之發(fā)展變化，或是傾向于維護(hù)中央權(quán)威，或是傾向于發(fā)揮地方積極性。 </p>

8、<p>　　有的學(xué)者從經(jīng)濟發(fā)展的角度來討論中央和地方的權(quán)力關(guān)系，其中一部分學(xué)者認(rèn)為分權(quán)對經(jīng)濟發(fā)展有著正向的激勵作用，一方面，以GDP為考察指標(biāo)的政府間“包干制”使得地方官員在“政治錦標(biāo)賽”模式下發(fā)展地方經(jīng)濟的激勵大大增強。有的學(xué)者認(rèn)為地方分權(quán)會嚴(yán)重削弱中央對地方政府和宏觀經(jīng)濟的調(diào)控能力。 </p><p>　　也有學(xué)者從政府職責(zé)權(quán)限的角度來探討中央和地方權(quán)力的劃分，他們認(rèn)為以往中央政府與地方政府的權(quán)

9、力調(diào)整的“收放循環(huán)”，其中一個重要原因就是沒有明確雙方的職責(zé)權(quán)限，從而在權(quán)力的上收與下放過程中失去基本的依據(jù)。要實現(xiàn)中央和地方權(quán)力的合理劃分，就要明確區(qū)分中央和地方不同的職能和責(zé)任，擺脫政府間關(guān)系中不同層級政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一、一致的“職責(zé)同構(gòu)”的“全能型”政府模式。 </p><p>　　除此之外，還有其他的學(xué)者從不同角度提出的標(biāo)準(zhǔn)，從這些不同的角度衡量權(quán)力分配的合理性，能夠得出不同的結(jié)論

10、；當(dāng)然，這些衡量標(biāo)準(zhǔn)也都有不完善的地方，并不能全面的衡量出一種權(quán)力分配模式的優(yōu)劣。因此，根據(jù)這些衡量標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到最優(yōu)的權(quán)力配置并不意味著我們找到了集權(quán)和分權(quán)最優(yōu)的平衡點。 </p><p>　　三、中央與地方權(quán)力分配的模式選擇 </p><p>　　1、創(chuàng)建伙伴型政府間縱向權(quán)力模式 </p><p>　　有學(xué)者提出了伙伴型政府間縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)框架的構(gòu)建，構(gòu)筑伙伴型政府間縱

11、向權(quán)力結(jié)構(gòu)主要包括四個方面的體制創(chuàng)新：政府間的縱向分權(quán)體系；中央政府的再集權(quán)；政府間縱向合作與相互依存的權(quán)責(zé)架構(gòu)；政府間縱向關(guān)系運行必要的監(jiān)督保障機制。伙伴型權(quán)力模式的建構(gòu)，不僅有利于突破“條塊分割”，而且對于政府管理的彈性化有著積極意義。但是，該模式的建構(gòu)在主觀方面，對公務(wù)人員的能力有著高要求；客觀方面，伙伴型關(guān)系一般發(fā)生在發(fā)達(dá)國家；并且該模式受政治環(huán)境影響較大，可能會面臨民主與效率的兩難困境。 </p><p&g

12、t;　　2、建立雙向依賴的中央―地方均權(quán)模式 </p><p>　　所謂雙向依賴的中央―地方均權(quán)結(jié)構(gòu)即是指法律保障下的中央集權(quán)與地方分權(quán)并存并且相互依賴的政府機構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)下，權(quán)力的分配以權(quán)力性質(zhì)為對象。其核心體現(xiàn)在兩個方面：放權(quán)，即徹底的政治經(jīng)濟二元化，公共管理權(quán)與產(chǎn)權(quán)分離；收權(quán)，即中央財政適度收權(quán)。中央集權(quán)與地方分權(quán)相互依賴可以把利益和權(quán)力分配過程中的競爭性成本降至最低，缺陷在于過于強調(diào)中央和地方在財政權(quán)方

13、面的相互依賴性，而忽視了在職能、責(zé)任等方面的相互依賴性。 </p><p>　　3、構(gòu)建博弈型的中央―地方分權(quán)模式 </p><p>　　持這種觀點的學(xué)者認(rèn)為在一定時期內(nèi)，一個國家的利益總量是一個常數(shù)，國家的權(quán)力總量也是一個常數(shù)，中央和地方都想從常數(shù)中爭取更大的份額。因而中央與地方的關(guān)系可以看作是利益和權(quán)力分配過程中的“零和博弈”關(guān)系。一方能夠取得多大份額，主要取決于自己的斗爭和對方的妥協(xié)

14、，中央與地方權(quán)力關(guān)系格局的形成則取決于這種斗爭和妥協(xié)。這種模式的缺陷在于中央和地方在博弈的過程中過于關(guān)注其所獲權(quán)力及由此所帶來的局部利益，而忽視了整體利益和公民權(quán)益的維護(hù)。 　　4、中央集權(quán)下的地方權(quán)力分級模式 </p><p>　　堅持這一模式的學(xué)者認(rèn)為，從經(jīng)濟學(xué)視角考察，由于地方差異以及人們的偏好不同，公共產(chǎn)品適宜實行分級供給。按公共產(chǎn)品的區(qū)域?qū)傩詣澐?，公共產(chǎn)品可分為全國性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品及地方性

15、公共產(chǎn)品。地方政府提供的地方性公共產(chǎn)品最能迎合該地區(qū)居民的偏好，因而也是最有效率的。根據(jù)這一理論創(chuàng)建的模式的特點是：宏觀調(diào)控權(quán)、綜合管理權(quán)和監(jiān)管執(zhí)法權(quán)高度集中在中央，地方經(jīng)濟發(fā)展和地方公共產(chǎn)品供給以及相應(yīng)的財政權(quán)按照分級管理的原則，層層下放。 </p><p>　　該模式的優(yōu)勢在于，垂直管理部門具有政策制定和行政執(zhí)法兩大功能，政策制定功能體現(xiàn)的是維護(hù)性正義，行政執(zhí)法功能體現(xiàn)的是矯正性正義，從而排除地方保護(hù)主義的干

16、擾。但是，政府職能部門實行垂直管理極有可能出現(xiàn)“利益部門化”，加劇權(quán)力濫用和腐敗的程度，也極可能脫離當(dāng)?shù)氐目陀^現(xiàn)實。 </p><p>　　四、建構(gòu)合理的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的路徑選擇 </p><p>　　關(guān)于如何構(gòu)建合理的集權(quán)分權(quán)體系的問題，不同的學(xué)者有著不同的側(cè)重點，但是綜合近年來學(xué)者的研究，重點主要集中于以下幾個方面。 </p><p><b>　　1、進(jìn)

17、行法制建設(shè) </b></p><p>　　法制建設(shè)是構(gòu)建合理權(quán)力體系的關(guān)鍵所在，許多學(xué)者對這一點都進(jìn)行了深入的研究。法制建設(shè)具體內(nèi)容包括：中央與地方的職責(zé)權(quán)限由法律明確規(guī)定，并進(jìn)行具體劃分，由法律提供有效保障；設(shè)立相對獨立的專門機構(gòu)裁決中央與地方之間的權(quán)限爭議；進(jìn)行程序立法。中央政府與地方政府的結(jié)構(gòu)形式以及中央與地方職責(zé)關(guān)系模式，都應(yīng)當(dāng)依法定程序進(jìn)行調(diào)整從而保持中央與地方關(guān)系的相對穩(wěn)定性。 </

18、p><p><b>　　2、構(gòu)建監(jiān)督機制 </b></p><p>　　完善的監(jiān)督機制的構(gòu)建是合理的權(quán)力體系建構(gòu)和運行的有效保障。要建立完善的監(jiān)督機制應(yīng)要完善權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)，健全權(quán)力監(jiān)督方式，還要進(jìn)一步理順監(jiān)督權(quán)和被監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。 </p><p><b>　　3、實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一 </b></p><p>

19、　　權(quán)責(zé)統(tǒng)一是合理劃分中央和地方權(quán)力關(guān)系的前提，所謂權(quán)責(zé)統(tǒng)一，即是指根據(jù)商品經(jīng)濟發(fā)展和民主法制建設(shè)的需要，明確各級政府的職責(zé)范圍，根據(jù)職責(zé)范圍，授予相應(yīng)的權(quán)力，并依法規(guī)定各級政府在沒有很好地履行自己職責(zé)的情況下所應(yīng)承擔(dān)的政治責(zé)任、法律責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任。只有做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，才能真正實現(xiàn)權(quán)力的合理劃分。 </p><p>　　總體來看，當(dāng)前對中央與地方權(quán)力分配體系的研究，還存在著一定的缺點與不足，對于集權(quán)與分權(quán)的模式化研

20、究缺乏，沒有形成系統(tǒng)化的模式理論，沒有形成共識性的建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和模式選擇；研究的問題過于整體化合宏觀化，缺乏對領(lǐng)域內(nèi)某個問題深入、細(xì)致的研究，對于具體的分權(quán)的案例分析較少，難以取得具有特殊性和針對性的經(jīng)驗借鑒等等。 </p><p><b>　　【參考文獻(xiàn)】 </b></p><p>　　[1] 林尚立：國內(nèi)政府間關(guān)系[M].浙江人民出版社，1998. </p>

21、;<p>　　[2] 金太軍、趙暉：中央與地方政府關(guān)系構(gòu)建與調(diào)諧[M].廣東人民出版社，2005. </p><p>　　[3] 張志紅：當(dāng)代中國政府間縱向關(guān)系研究[M].天津人民出版社，2005. </p><p>　　[4] 董輔?：集權(quán)與分權(quán)――中央與地方關(guān)系的構(gòu)建[M].經(jīng)濟科學(xué)出版社1996. </p><p>　　[5] 薄貴利：中央與地方

22、關(guān)系研究[M].吉林大學(xué)出版社，1991. </p><p>　　[6] 周黎安：轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理[M].格致出版社，2008. </p><p>　　[7] 李侃如：治理中國――從革命到改革[M].中國社會科學(xué)出版社，2010. </p><p>　　[8] 李壽初：中國政府制度[M].中央民族大學(xué)出版社，1997. </p><

23、;p>　　[9] 張愛琴、王英津：實現(xiàn)中央與地方關(guān)系現(xiàn)代化的思考[J].山東大學(xué)學(xué)報，1999（1）. </p><p>　　[10] 黃世楚、李彬：近年來中央與地方關(guān)系研究綜述[J].湖北大學(xué)學(xué)報，2001（3）. </p><p>　　[11] 王紹光、胡鞍鋼：關(guān)于中國國家能力的研究報告[M].遼寧人民出版社，1993. </p><p>　　[12] 郭

24、小聰：集權(quán)與分權(quán)：依據(jù)、邊界與制約[J].學(xué)術(shù)研究，2008（2）. </p><p>　　[13] 胡克鵬：我國政治體制改革中的中央與地方關(guān)系[J].廊坊師范學(xué)院學(xué)報，2007（6）. </p><p>　　[14] 張緊跟：淺論中央與地方關(guān)系的法制化[J].江西行政學(xué)院學(xué)報，2002（6）. </p><p>　　[15] 胡鞍鋼：正確認(rèn)識處理市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中中央