公辦高校內部管理體制中的權力均衡研究

1、<p>　　公辦高校內部管理體制中的權力均衡研究</p><p>　　摘要：中國公辦高校內部管理體制中最突出的問題在于權力失衡。通過分析我國高校內部權力失衡及原因，探討實現我國高校內部權力均衡化路徑，對于深化我國高等教育體制改革、依法辦好人民滿意的教育等都具有極其重要的意義。 </p><p>　　關鍵詞：高校；權力均衡；內部管理體制 </p><p>　

2、　中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1672-4038（2013）06-0068-05 </p><p>　　我國公辦高校內部管理體制中的權力均衡，就是使高校內部各種權力主體之間保持適度的張力，在結構方面保持相對的自主性和獨立性。形成在功能上各司其職、互相支持、互相協調、互相監(jiān)督、互相補充，以實現組織或系統的整體和諧與持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢。這對于建立和完善中國特色的大學內部治理結構，實現高等教育人才培養(yǎng)、

3、科學研究、社會服務和文化傳承與創(chuàng)新的基本功能和發(fā)展目標。依法辦好人民滿意的教育等具有重要意義。 </p><p>　　一、我國高校內部管理體制的權力失衡 </p><p>　　我國高校內部管理體制中的權力有政治權力、行政權力、學術權力和民主管理權力。其最突出的問題在于權力分布不均衡，政治權力、行政權力過于強大，學術權力和民主管理權力過于弱小，導致我國高校內部管理權力的“囚徒困境”，不能在結

4、構上形成各權力之間的耦合運行機制。 </p><p>　　從政治權力和行政權力的關系來看，長期以來，我國高校內部存在著黨政并存的二元體制。如何分配和平衡黨委系統和行政系統、書記和校長的權力，一直是我國高校內部管理體制沒有得到很好解決的問題。目前，我國公辦大學內部管理體制中存在政治權力行政化、行政權力政黨化現象，使黨政工作的界限趨于模糊，呈現出一種綜合化的相互矛盾的態(tài)勢。以我國高校目前相關法律法規(guī)而言，仍有一些模糊

5、與互相矛盾的法律規(guī)定。如：1985年5月中共中央頒發(fā)的《關于教育體制改革的決定》，明確規(guī)定了學校內部管理體制“逐步實行校長負責制”。1989年8月通過的《中共中央關于加強黨的建設的通知》、1990年7月頒發(fā)的《中央關于加強高等學校黨的建設的通知》與1996年4月中共中央組織部頒布的《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》相繼明確了高校內部管理體制是“黨委領導下的校長負責制”。這些規(guī)定又與1995年3月頒布的《中華人民共和國教育法》規(guī)定

6、的“學校的教學及其他行政管理由校長負責”相矛盾。不僅如此，1999年1月1日起實施的《中華人民共和國高等教育法》又作了相反的規(guī)定，明確“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責</p><p>　　從政治權力與學術權力的關系來看，學術管理仍然面臨著政治控制與學術自由的現實矛盾。其本質是政府如何管理大學，大學有沒有自主辦學的權力，學術有沒有自由等問題。在計劃經濟時代，大學屬于政治范疇，其學

7、術傾向、發(fā)展方向、學術內容、學術的表現形式、學術成果等都要受到政治的控制與嚴格審查。改革開放后，隨著我國高等教育管理體制改革的不斷深入，這種情況雖然有了一定程度的改善，但仍受到不同程度的限制。因此。如何在政治控制與學術自由之間建立起一種合理的平衡關系，保持二者之間的理性的張力，既有一定的紀律，又有學術自由，仍然是我國今后大學內部管理體制改革的重要方向之一。 </p><p>　　從學術權力與行政權力的關系來看，長

8、期以來我國實行的是以行政為主導的管理。學術權力是學術組織及學術人員通過各種途徑管理學術事務的權力，它是基于大學組織的學術性特征而存在的權力。學術權力在西方大學中主要由教授團掌控，行政權力基本不參與其中。教授在學校學科建設和專業(yè)設置、教師聘用、教學評價以及院系一級的管理中占有很大的比重。其價值追求在于保證學術標準得以貫徹，學者所從事的學科得以發(fā)展，學術人員的學術權力得以保障，特別是保證學術共同體的平等對話和相互批判性反思不受行政權力的干預

9、。但是在我國高校內部管理中，學術權力呈現嚴重的行政化運行方式，表現為校一級學術委員會的主任一般由校長擔任，成員則由各級黨政領導和少數知名教授組成。院系一級學術委員會也如法炮制。這就使學術權力變?yōu)樾姓嗔Φ母接梗躺嗽S多學術裙帶利益團體和學術官僚，造成學術管理和行政管理不能在功能上各司其職、互相支持、互相協調、互相補充。達不到相互之間的有效溝通和交流。 </p><p>　　二、我國高校內部管理體制權力失衡原因分

10、析 </p><p>　　第一，中國大學獨特的發(fā)展歷史和路徑是導致大學權力失衡的歷史原因。中國大學從成立開始就是“國家管理型大學”，大學作為國家行政機構的附屬機構而存在。大學內部組織結構實際上是政府主管部門組織結構在大學的延伸。而且，中國大學的行政權力是一種政治權力科層化的結果，黨政人員被認為是高等學校的唯一管理者，他們代表黨和政府對高等學校實施全權管理；教學和科研人員是被管理者，一切工作和活動須聽從高校行政系統

11、及專職行政管理人員的指揮和安排，成為執(zhí)行行政權力意志的工具；教師、科研人員行為的價值并不是取決于教育價值、學術價值、社會價值，而是取決于對行政權力的順應程度。學術委員會作為學術權力的重要主體，幾乎成為學校決策的一個附屬機構。 　　第二，計劃經濟體制在客觀上促進了大學行政權力的強勢發(fā)展，這是造成權力失衡的體制原因。新中國成立以后，政府對大學進行了行政化改造，且對大學的改造是作為社會主義制度改造的有機組成部分，在政治意識形態(tài)的指導下通過行

12、政命令和強制干預進行的，大學被納入政府部門，視為事業(yè)單位。隨著計劃經濟體制在全社會的建立，政府對高校實行中央集權管理，學校辦學自主權受到限制：教師的學術自主權也受到一定的</p><p>　　第三，權力主體配置的單一化。政府是高校內部權力配置的唯一主體，高校內部權力部門的設置大多是根據政治的需要由政府行政主管部門通過行政指令建立起來并為之服務的。學術委員會、職稱評審委員會等學術組織都不是由教授、學者自發(fā)成立的，都

13、帶有強烈的行政色彩和行政化傾向。工會、職代會等機構也是根據政治的需要設置的。 </p><p>　　第四，大學自我目標和價值的迷失與高等教育的國家指向和政府意識是導致大學權力失衡的現實因素。大學的本質在于追求真理，其管理的核心是學術管理，學術管理的本質在于保障學術共同體在學術活動中的平等對話和相互批判不受非學術活動的干擾與破壞。我國大學受現實因素的影響。在辦學理念上存在錯位，辦學目標迷失并因時嬗變，致使學術管理從

14、屬政治與行政力量。 </p><p>　　三、實現高校內部管理體制權力均衡化路徑 </p><p>　　1 立足國情，正確處理政府與大學的關系，創(chuàng)新高等教育管理體制 </p><p>　　實現高校內部權力均衡化的前提條件是正確處理好政府與大學的關系。政府與大學的關系體現了政府如何辦大學、權力如何在政府與大學之間分配的問題。不同的國家、不同的政體和不同的文化背景下，其

15、權力分配是不同的，且呈現動態(tài)發(fā)展過程。伯頓-克拉克提出了四種權力分配模式：一是以德國為代表的歐洲大陸型模式。其大學內部學術權力比較強勢，而院校行政權力較弱，資源配置主要在教育主管部門與基層教授之間進行；二是英國模式，其“權力分配的傳統模式是教授行會與院校董事會及行政人員的適度影響的結合”。但是，“董事管理制度和以副校長制為形式的某些行政權威也一直存在，并與較低層次的行會權威融合在一起。”它是一種行政權力與學術權力相互滲透協調，加強共同治

16、理的一種模式；三是美國模式，其是在學習英國和德國大學成功經驗基礎上的一種創(chuàng)新，大學在管理上吸納了外部力量的參與，包括政府、社會捐助者以及其他利益相關者，組成了大學董事會，全權負責校長人選任命以及學校資源分配等，其內部的權力結構很好地實現了不同利益主體之間的利益制衡。四是日本模式，有人把日本大學稱之為“學閥”統治的保守機構。這四種不同模式在權力運行機制和制度設計方面有很大的差異。</p><p>　　我國高等教育長

17、期以來，帶有明顯的計劃經濟管理模式，越來越不適應高等教育的國際化、大眾化和現代化的要求。因此，正確處理政府與大學的關系，必須轉變政府對高等院校的管理模式，創(chuàng)新高等教育管理體制，遵循高等教育規(guī)律來管理高等院校。當前，應當改變政府對高等院校的管理模式，堅持國際的普適性與中國特色相結合的原則，變目前的“統治模式”為“治理模式”，按照“政校分開、管辦分離”的原則，依法明確政府管理權限和職責以及高等院校的辦學權利和責任，把政府對高校的管理從控制轉

18、變到服務，從規(guī)制到協調，強化服務意識，協調溝通意識，轉變政府職能，樹立有限責任、法治、服務政府的觀念，健全統籌有力、權責明確的高等教育管理體制。 </p><p>　　2 加強立法。完善高等教育方面的法律、法規(guī)。實行依法治校 </p><p>　　解決高校內部權力均衡問題必須做到有法可依，通過立法明確界定大學內部政治權力、行政權力、學術權力和民主管理權力的界線，這是實現高校內部管理權力均衡

19、化的法律保障。第一，要真正做到依法治教。將憲法賦予公民和組織的權利、義務具體化，明確界定大學與政府、社會以及大學內部各權力主體之間的法律關系，確保大學自治和學術自由，建立“依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”的現代高等教育制度。第二，要將憲法精神和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》精神結合起來，提交全國人大法律化。審查現有相關法律、法規(guī)及其文件間的矛盾性規(guī)定，使大學改革有法律依據和保障，確保大學辦學的自主權

20、和學術自由權，協調高等教育內外關系，進一步明確高等院校的權利和義務，規(guī)范高等院校內部政治權力、行政權力和學術權力的關系，盡快實現大學從行政管理、政治管理的集中模式向行政與學術管理相結合的治理模式的轉變，推進高等教育管理的法制化。第三，完善大學組織法律法規(guī)體系，建立大學章程。大學組織法律法規(guī)體系應該由大學章程和依據大學章程制定的其他規(guī)章制度構成的多層法律體系。大學章程是現代大學制度的重要的組成部分，是大學自主管理、</p>

21、<p>　　3 依法完善高校的內部治理結構，建立健全高校內部各權力主體相互制衡又良性互動的機制 </p><p>　　第一，依法科學公平合理地配置權力。只有依法科學公平合理地配置權力，才能使權力與權力之間達到協調與平衡。這是實現全高校內部各權力主體相互制衡又良性互動的基本前提。權力配置必須體現法治精神。這就要求：（1）權力配置要體現權利本位原則，以保障高校教職員工和學生的權利為前提，否則，其權力就缺乏存

22、在的依據，要以保障權利來制約權力，這也是法治的價值實質。（2）權力配置要體現分權與權力制約的統一。沒有分權，只能是專治，要以權力制約權力，不受其他權力制約的權力必然導致權力失衡，進而產生權力的濫用和各種腐敗。（3）堅持權力平等，即在法律上，高校內部各權力主體的地位是平等的，只有主體之間的法律地位的平等，才可能形成權力主體之間的平等，防止產生特權主體。如：黨委的領導職能主要表現在黨委對事關學校發(fā)展戰(zhàn)略性、全局性和根本性問題的決策權和對重大

23、決議執(zhí)行情況的監(jiān)督權。學校黨委的組成應實行書記專職，委員兼職，在行使職能時實行委員表決制，黨員校長、副校長在任期內不得進入黨委，學校黨委委員應由教職工黨員民主選舉產生。校長負責學校行政管理，對黨委和師生員工負責，按照“用最少的人做最好的事”的原則進行專業(yè)化和職業(yè)化的行政管</p><p>　　第二，建立和完善高校內部權力運行博弈的公平規(guī)則。這是保持高校內部各權力主體的適度張力，達到均勢平衡，互相監(jiān)督和良性互動的基

24、礎。如果沒有完善與公平的博弈規(guī)則，就不可能規(guī)范各權力主體的行為，預防和懲罰任何權力過度的行為，也就達不到各權力相互約束、監(jiān)督并協調運作。博弈規(guī)則是利益主體相關的各方在參與博弈過程中制定的利益兼容的法律、法規(guī)、政策、條例等各種規(guī)章制度的總稱，它以追求公平合作為最高價值，其核心是制度的公正和權力運行程序上的公平性和正義性。只有博弈規(guī)則不偏向某一權力主體而被嚴格遵守，且權力運行公開透明，才能保證整個博弈過程公平。這是高校內部各權力主體平等參與

25、各項權力管理并達到權力制衡與良性互動的根本原因和制度性保障。當前，我國高校應當在法治框架下通過大學章程等來完善內部各權力運行博弈的公平規(guī)則，才能使我國高校走出“囚徒困境”。 </p><p>　　第三，建立有效防止任何權力過度行為的制約和監(jiān)督機制。首先，在權力配置時，要堅持“以權力制約權力”的內約機制和“以權利制約權力”的外約機制相統一，堅持授權與控權相統一。一方面要求完善權力的授予機制，特別是要通過民主選舉制度

26、選舉權力代行人，這樣才能最大限度地保證把權力代行者的選擇權控制在權利所有者手中，從而形成權利對權力的制約；另一方面，以權力制約權力和依法制權的機制。當前。應積極推進我國高校管理體制改革，擴大學術權、依法保障和完善師生員工依法參與學校民主管理與監(jiān)督。切實把教職工的主人翁地位確立為大學治理的一種機制，使大學真正成為以學術管理為本的民主管理的共同體。其次，要加強社會監(jiān)督。特別是引進社會其他主體對高校內部權力運行進行監(jiān)督，如學校理事會或董事會、