試析政府如何防范bt項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

1、<p>　　試析政府如何防范BT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)</p><p>　　論文摘要 采用BT方式建設(shè)，國(guó)家的法律層面現(xiàn)還沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，只有建設(shè)部和發(fā)改委等行政部門的一些規(guī)章。各地政府也根據(jù)具體情況對(duì)BT建設(shè)模式制訂地方法規(guī)加以規(guī)范約束。BT建設(shè)模式的法律法規(guī)還處在探索總結(jié)階段，政府作為BT建設(shè)項(xiàng)目的歸屬主體，為達(dá)到項(xiàng)目按約完工的目的，必須對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)予以預(yù)測(cè)并嚴(yán)加防范。</p><p>

2、　　論文關(guān)鍵詞 BT模式 風(fēng)險(xiǎn) 防范</p><p>　　BT模式，是政府投資項(xiàng)目目前采用的建設(shè)模式之一。BT模式其操作方式有以下三種：一是完全BT方式。要求投資人具有較強(qiáng)的投融資能力，對(duì)投資人無(wú)特殊資質(zhì)要求。投資人采取成立項(xiàng)目公司的方式，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理，履行政府職能，不直接參與項(xiàng)目施工。項(xiàng)目的施工、設(shè)計(jì)勘察以及監(jiān)理、材料采購(gòu)等由項(xiàng)目公司通過(guò)招標(biāo)確定。二是工程總承包方式。投資人必須是同時(shí)具備投融資能力和相應(yīng)的

3、工程資質(zhì)的總承包企業(yè)或承包聯(lián)合體，工程施工直接由投資人承擔(dān)，一般不組建項(xiàng)目公司，投資人按照BT項(xiàng)目合同約定對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)勘察、材料采購(gòu)、施工、竣工驗(yàn)收等實(shí)行全過(guò)程承包。三是BT施工承包方式。當(dāng)項(xiàng)目規(guī)模較大，項(xiàng)目政府將項(xiàng)目拆分成若干標(biāo)段，直接和若干個(gè)投資人簽署B(yǎng)T項(xiàng)目合同，投資人必須是同時(shí)具備投融資能力和相應(yīng)的工程資質(zhì)的建筑施工企業(yè)，工程施工直接由投資人承擔(dān)，項(xiàng)目政府負(fù)責(zé)工程全過(guò)程管理。</p><p>　　不管采用

4、哪種方式，政府或其授權(quán)單位即BT甲方系BT項(xiàng)目的發(fā)起人，負(fù)責(zé)與投資人簽訂BT合同并支付回購(gòu)款，給投資人提供不同的優(yōu)惠條件和政策，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，是項(xiàng)目業(yè)主，是項(xiàng)目的權(quán)屬歸屬主體。政府作為項(xiàng)目歸屬主體，為達(dá)到項(xiàng)目按約完工的目的，必須對(duì)BT項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)予以預(yù)測(cè)，要進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，擬定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策，建全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，切實(shí)保障項(xiàng)目的安全有序?qū)嵤?。本文就BT模式下，政府如何防范風(fēng)險(xiǎn)提出相關(guān)建議。</p><

5、p>　　一、在選擇投資人時(shí)必須采取招標(biāo)形式</p><p>　　根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條的規(guī)定，項(xiàng)目政府選擇BT投融資建設(shè)單位進(jìn)行項(xiàng)目工程的投融資建設(shè)，屬于《政府采購(gòu)法》適用范圍?！墩少?gòu)法》第四條規(guī)定，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目，必須進(jìn)行招標(biāo)。如因種種原因不經(jīng)招標(biāo)程序直接以協(xié)議方式選擇投融資建設(shè)單位，違反《政府采購(gòu)

6、法》及《招標(biāo)投標(biāo)法》強(qiáng)制性規(guī)定，從而導(dǎo)致合同無(wú)效。因此，作為項(xiàng)目歸屬方的政府應(yīng)當(dāng)注意，在BT模式下，政府在選擇投融資建設(shè)單位必須采取招標(biāo)形式。</p><p>　　二、應(yīng)對(duì)投資人BT項(xiàng)目工程招標(biāo)程序及結(jié)果予以嚴(yán)格監(jiān)管</p><p>　　投資人作為投資建設(shè)方，如不具備工程的施工資質(zhì)，需要開(kāi)展施工單位和材料設(shè)備供應(yīng)商的招標(biāo)工作。從政府方的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)投資人的項(xiàng)目工程招標(biāo)程序及結(jié)果應(yīng)擁有監(jiān)督的

7、權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在BT項(xiàng)目合同中對(duì)該權(quán)利予以詳細(xì)的確定。比如：為保證工程質(zhì)量而對(duì)施工總承包單位資質(zhì)的特殊要求等，必須在投資人BT項(xiàng)目工程招標(biāo)文件中予以確定。因此，在BT項(xiàng)目合同中應(yīng)約定投資人事先需將BT項(xiàng)目工程招標(biāo)文件報(bào)政府方同意后方可實(shí)施，政府方收到招標(biāo)文件后的一定期間內(nèi)，必須對(duì)投資人提交的招標(biāo)文件予以審查并提出具體的意見(jiàn)，否則視為同意項(xiàng)目公司提交的招標(biāo)文件的內(nèi)容，對(duì)政府方提出的具體的意見(jiàn)，符合BT項(xiàng)目合同對(duì)項(xiàng)目的特殊要求內(nèi)容的，項(xiàng)目公司必

8、須修改。在此必須注意，政府方對(duì)項(xiàng)目有特殊的要求的，這些特殊的要求必須在BT項(xiàng)目合同中予以明確約定。對(duì)招標(biāo)結(jié)果，也應(yīng)當(dāng)約定，由項(xiàng)目公司報(bào)政府方備案，但同時(shí)應(yīng)約定，政府方事先的批準(zhǔn)和備案行為，并不免除項(xiàng)目公司對(duì)招標(biāo)過(guò)程及結(jié)果承擔(dān)全部責(zé)任。</p><p>　　三、應(yīng)限制投資人或投資人設(shè)立的項(xiàng)目公司在項(xiàng)目資產(chǎn)上設(shè)立擔(dān)保</p><p>　　由于BT項(xiàng)目一般履約周期長(zhǎng)，投資資金巨大，因此，為確保B

9、T合同的正常履行，投融資建設(shè)單位融資時(shí)，可能會(huì)以項(xiàng)目資產(chǎn)作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)。項(xiàng)目資產(chǎn)范圍比較寬泛，既包括了一些實(shí)體工程，也有一些配套的附屬設(shè)施等。如以項(xiàng)目資產(chǎn)作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)融資，可能會(huì)出現(xiàn)如下情形，即政府方按時(shí)足額償還回購(gòu)價(jià)款，但是投資人或項(xiàng)目公司違反了融資貸款合同的約定拖欠銀行的貸款，在此種情況下銀行為維護(hù)己方權(quán)利會(huì)實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)，政府方回購(gòu)的資產(chǎn)就是不完全的項(xiàng)目資產(chǎn)了。因此，應(yīng)限制投資人或項(xiàng)目公司以項(xiàng)目資產(chǎn)作為融資擔(dān)保。但必須指出的是，為了能夠

10、順利完成工程項(xiàng)目并減輕政府方的投資成本，可以設(shè)定以項(xiàng)目資產(chǎn)作為擔(dān)保的相關(guān)條款，如約定以項(xiàng)目資產(chǎn)作為擔(dān)保獲取的銀行貸款，作為政府方的回購(gòu)款提早向投資人支付，為保證投資人的利益，項(xiàng)目資產(chǎn)為貸款擔(dān)保后的余額應(yīng)當(dāng)作為政府方支付回購(gòu)款的擔(dān)保物。</p><p>　　四、應(yīng)對(duì)投資人設(shè)立的項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓及影響B(tài)T項(xiàng)目合同履行的股東決策予以嚴(yán)禁</p><p>　　投資人設(shè)立的項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓后，實(shí)際導(dǎo)

11、致了通過(guò)招投標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判所確定的投資人已經(jīng)發(fā)生了改變，有損于政府方的信賴?yán)?，也帶?lái)了合同繼續(xù)履行的新風(fēng)險(xiǎn)。因此，在項(xiàng)目完成移交且保修期屆滿之前，投資人的股權(quán)應(yīng)當(dāng)被限制轉(zhuǎn)讓。另外，股東行使項(xiàng)目公司決策權(quán)也應(yīng)當(dāng)予以限制，如果在BT項(xiàng)目合同中不做限制，按照法律規(guī)定，項(xiàng)目公司股東行使公司決策權(quán)，外人不能干預(yù)，那么，可能損害項(xiàng)目公司履行BT合同能力的決策就有可能出現(xiàn)，比如減資、債權(quán)轉(zhuǎn)讓、債務(wù)擔(dān)保等，因此，政府方必須對(duì)項(xiàng)目公司股東的決策作出限制

12、。</p><p>　　五、應(yīng)對(duì)BT項(xiàng)目資產(chǎn)是否存在權(quán)利保留的情形予以審查</p><p>　　BT項(xiàng)目資產(chǎn)對(duì)外采購(gòu)合同中，約定賣方保留所有權(quán)，投資人或投資人設(shè)立的項(xiàng)目公司采購(gòu)設(shè)備，這個(gè)設(shè)備安裝在BT項(xiàng)目工程上作為永久物，然而在采購(gòu)的時(shí)候（特別在涉外采購(gòu)中國(guó)外的供貨商通常會(huì)有這樣的要求），采購(gòu)合同約定賣方所有權(quán)保留，該約定符合合同法的規(guī)定，合法有效。投資人或項(xiàng)目公司付貨款不及時(shí)或由于采購(gòu)的

13、設(shè)備的質(zhì)量糾紛未支付貨款，都有可能導(dǎo)致供貨人采取行動(dòng)，把設(shè)備取回，如果在BT項(xiàng)目中發(fā)生此情況，可能導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度延期，項(xiàng)目已移交政府運(yùn)營(yíng)的，供貨人如突然主張權(quán)利，按照合同約定行使保留權(quán)，那么政府方只有兩個(gè)選擇，要么代付貨款，要么由供貨商行使權(quán)利取回東西，這對(duì)于政府方來(lái)說(shuō)，存在極大的風(fēng)險(xiǎn)。為防止風(fēng)險(xiǎn)，可以在BT項(xiàng)目合同中約定，投資人或投資人設(shè)立的項(xiàng)目公司采購(gòu)BT項(xiàng)目資產(chǎn)時(shí)，不能與供應(yīng)商簽訂含有所有權(quán)保留條款的合同，還可以約定，對(duì)于特定的物的

14、采購(gòu)合同，必須交由政府方備案，以便審查是否存在所有權(quán)保留的情形。為防止審查遺漏風(fēng)險(xiǎn)，還可以在BT項(xiàng)目合同中約定，如果違反約定設(shè)立所有權(quán)保留，由政府方代付貨款，回購(gòu)款未支付完畢時(shí)，代付的貨款可在回購(gòu)款中扣除，同時(shí)約定由投資人或項(xiàng)目公司承擔(dān)違約金?；刭?gòu)款已支付完畢的，</p><p>　　六、應(yīng)對(duì)BT項(xiàng)目投交建設(shè)工程一切險(xiǎn)等保險(xiǎn)予以監(jiān)督實(shí)施</p><p>　　建設(shè)工程商業(yè)險(xiǎn)能發(fā)揮重要的作用：

15、可對(duì)損失迅速進(jìn)行賠償以恢復(fù)項(xiàng)目的建設(shè)，保障項(xiàng)目建設(shè)的連續(xù)性；可以有效地改善融資條件，保證工程順利完工；可以規(guī)避事故給項(xiàng)目成本帶來(lái)的沖擊，保持工程預(yù)算的穩(wěn)定等。</p><p>　　項(xiàng)目保險(xiǎn)經(jīng)常被政府方忽略，因在項(xiàng)目移交之前所有風(fēng)險(xiǎn)都?xì)w項(xiàng)目投資人，似乎與政府無(wú)關(guān)，事實(shí)上，如果在施工建設(shè)過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于一個(gè)重大項(xiàng)目，追究投資人的違約責(zé)任，不能實(shí)現(xiàn)政府目的。因此，保險(xiǎn)是必須的，應(yīng)該在BT項(xiàng)目招標(biāo)文件中，對(duì)項(xiàng)目保險(xiǎn)

16、的詳細(xì)內(nèi)容作出約定，項(xiàng)目保險(xiǎn)從BT項(xiàng)目開(kāi)始一直到交付、維修結(jié)束，由招標(biāo)人在招標(biāo)文件里做條款安排，以防中標(biāo)投資人少或者不買。政府方應(yīng)非常重視商業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范作用，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府方應(yīng)當(dāng)對(duì)投資人或項(xiàng)目公司是否按約投交建設(shè)工程一切險(xiǎn)等保險(xiǎn)予以監(jiān)督審查。</p><p>　　七、嚴(yán)格控制項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)爛尾工程</p><p>　　投資人或投資人設(shè)立的項(xiàng)目公司的投融資能力事關(guān)工程項(xiàng)

17、目能否順利實(shí)施，政府必須嚴(yán)格控制項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)，否則就有可能出現(xiàn)爛尾工程。首先，應(yīng)規(guī)范投資人或項(xiàng)目公司自有資金的問(wèn)題?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)[1996]35號(hào)）明確規(guī)定了投資項(xiàng)目資本金的具體比例，同時(shí)各個(gè)省市也做出了一些具體規(guī)定，一般規(guī)定“自有資金不低于項(xiàng)目總投資的30%，其余建設(shè)資金須提供相關(guān)金融機(jī)構(gòu)出具的貸款承諾函”。為有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)投資人的資金實(shí)力進(jìn)行必要的審查。如投資人設(shè)立項(xiàng)目公司的

18、，為有效利用資金，避免資金的閑置，可以約定：如果投資人實(shí)力較強(qiáng)，資信狀況良好，并且項(xiàng)目投資總額數(shù)額巨大，在現(xiàn)行公司法許可的情形下可允許項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金分期到位，同時(shí)約定分期到位的具體時(shí)間及投資人未能按時(shí)履行股東出資義務(wù)的違約責(zé)任；如果投資人資金實(shí)力一般，應(yīng)以項(xiàng)目公司資本金全部按期足額到位作為BT項(xiàng)目合同生效條件之一或作為BT項(xiàng)目合同政府方終止合同的條件之一。另外，應(yīng)設(shè)立建設(shè)資金共管賬戶并對(duì)該賬戶進(jìn)行有效監(jiān)管。為了確認(rèn)建設(shè)資金使用計(jì)劃符

19、合約定，即建設(shè)資金按時(shí)足額投入并專門使用于該BT項(xiàng)目情況，每筆建設(shè)資金</p><p>　　除上述筆者列出的政府方應(yīng)防范的風(fēng)險(xiǎn)外，還有如知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、訴訟管轄風(fēng)險(xiǎn)等等，都是政府方在BT項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)予以防范的風(fēng)險(xiǎn)，因篇章所限，不一一枚舉。</p><p>　　從上文可見(jiàn)，BT模式下政府方面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)是多方面的，政府方提高風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)，認(rèn)真對(duì)待合同訂立，盡量通過(guò)細(xì)致而周密的合同條款約定，以明