國家審計制度的歷史變遷研究.pdf

1、本文試圖在前人研究提供的豐厚史料和有益啟示上，用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度變遷的分析框架去研究國家審計制度的歷史變遷，勾畫出它“是什么”的概貌，再進(jìn)一步分析它在“為什么”中所反映出來的帶規(guī)律性的東西，從而提出“怎樣做”?的命題，為新形勢下的國家審計制度改革提供新思路。以下對文章內(nèi)容及觀點(diǎn)摘要說明。 為了正確理解審計的本質(zhì)，以進(jìn)行審計研究，從而指導(dǎo)審計實(shí)踐，本文第一部分首先探討了審計的起源與含義。研究認(rèn)為，審計是在財產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)趨

2、于分離，委托與受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系開始產(chǎn)生的歷史環(huán)境和客觀條件下，應(yīng)運(yùn)而生的。本文強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的存在僅僅為審計思想、審計行為的產(chǎn)生提供了可能性，審計的發(fā)生同時還取決于階級和國家出現(xiàn)之后，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的客觀需要等條件，并舉出了原始社會不可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系這一論據(jù)作為觀點(diǎn)的支撐。在深刻認(rèn)識審計起源的基礎(chǔ)上，提出了審計的本質(zhì)和含義，并對審計進(jìn)行分類。 第二部分開始具體研究國家審計這一類別，并著重探討國家審計制度的發(fā)展脈絡(luò)，為后文的

3、分析作鋪墊。通過詳細(xì)考察發(fā)現(xiàn)，以監(jiān)察系統(tǒng)為主干的審計制度，秦漢的上計制度，隋唐的具有司法監(jiān)督職能的“刑部——比部”制度，以及比部掌審核，御史掌稽察的審計模式，構(gòu)成了我國古代國家審計不同于別國而又優(yōu)于同期別國的顯著特點(diǎn)。而古代國家審計從兼職到專職，從包括財計稽核、考官、掌法令等一攬子性質(zhì)的職掌，逐步向單一的財務(wù)審計發(fā)展；近代審計從財計系統(tǒng)的審計機(jī)構(gòu)發(fā)展到隸屬于司法、立法、行政的獨(dú)立性、權(quán)威性較高的審計制度，又是世界上許多國家審計發(fā)展的共同

4、途徑。 文章的第三部分針對我國近年來多次刮起的“審計風(fēng)暴”，著重研究了現(xiàn)行國家審計制度的特點(diǎn)及其存在的問題，并概括性地分析其原因。通過研究發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行國家審計制度存在的主要問題有：缺乏明確的權(quán)力委托關(guān)系；地方審計機(jī)關(guān)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，難以保證其審計監(jiān)督的獨(dú)立性；國家審計經(jīng)費(fèi)來源不保障等。出現(xiàn)這些問題的主要原因是現(xiàn)行國家審計制度不能適應(yīng)新形勢下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對國家審計的要求，而改革現(xiàn)行國家審計制度必然引起國家立法機(jī)關(guān)和政府各部門利益格局

5、的變化，這就要分析國家審計制度成立之初各利益集團(tuán)的力量對比。文章第四部分就用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論框架去分析國家審計制度的歷史變遷。 第四部分主要利用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論，從制度環(huán)境和意識形態(tài)兩方面對國家審計制度的歷史變遷進(jìn)行分析。根據(jù)制度變遷的相關(guān)理論，制度環(huán)境是一個社會最基本的制度規(guī)則，是決定其他制度安排的基礎(chǔ)性制度。審計制度是整個國家政治制度的一個構(gòu)成部分，政治制度結(jié)構(gòu)對審計制度而言是最重要的制度環(huán)境。我國古代幾千年的國家審計

6、史表明，在實(shí)行中央集權(quán)政治制度的封建王朝，審計機(jī)關(guān)只能是對最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé)，絕大多數(shù)時間是隸屬于行政長官和監(jiān)察機(jī)構(gòu)，有時也隸屬于司法機(jī)構(gòu)，但從來沒有、也不可能脫離政府的影響之外。對國家審計制度發(fā)展歷史的分析，得出一國政治制度決定一國國家審計制度的結(jié)論。 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)還認(rèn)為，意識形態(tài)對制度變遷有著重要影響。本文認(rèn)為，就中國文化思想而言，對審計制度影響最深刻的主要是古代的集權(quán)論和人治論。因此，中國古代考核官吏財政經(jīng)濟(jì)方面的政績與行政監(jiān)

7、察職能緊密結(jié)合，審計與監(jiān)察相結(jié)合的形式幾乎貫穿中國封建社會的始終，并影響著近代中華民國審計制度，體現(xiàn)出中國古代國家審計的主要思想和價值取向。新中國成立之初，人們思想上還沒有完全完成從人治觀念到法治思想的轉(zhuǎn)變，沒有完成從集權(quán)到民主的過渡，強(qiáng)調(diào)的是無產(chǎn)階級政黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)和中央集權(quán)，因此審計機(jī)關(guān)選擇設(shè)在政府。西方思想與我國迥然不同，主要體現(xiàn)在人性自然論、人民主權(quán)論、法治論、分權(quán)論和道德法律論等方面。因此，西方國家在審計機(jī)關(guān)設(shè)置上的普遍做法是將

8、審計機(jī)關(guān)獨(dú)立設(shè)置在政府體制之外。 在第四部分的最后，對我國國家審計制度的改革進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。研究認(rèn)為，作為經(jīng)濟(jì)人的各社會利益主體，都有影響公共資源的運(yùn)用、謀取自身利益的動機(jī)。作為公共資源受托人的政府也有可能出現(xiàn)“道德風(fēng)險”，即背離作為委托人的人民的意愿，濫用公共資源，成為謀取私利的工具。要從制度上防止政府的“道德風(fēng)險”，需要可靠的信息，而國家審計就是保證相關(guān)信息可靠性的制度安排。其主要職能分為兩部分：一是與政府的日常管理權(quán)相聯(lián)

9、系的財務(wù)審計；二是與立法機(jī)關(guān)的重大社會事務(wù)決策權(quán)相聯(lián)系，為提高決策信息可靠性服務(wù)的審計及其事后的財務(wù)審計，即預(yù)算審計和決策審計。所以，我國由政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算，然后再審計預(yù)算的“行政型”國家審計監(jiān)督模式，與國家審計主要職能的內(nèi)生邏輯是相矛盾的。按照這種邏輯推理，選擇立法型國家審計監(jiān)督模式應(yīng)該是我國國家審計的變革之路。但是這種模式的變遷也是要考慮成本與收益之間的關(guān)系的?，F(xiàn)有的行政型模式是我國國家審計制度變遷的路徑依賴，不管其是否繼續(xù)有

10、效，都會在一定時期內(nèi)繼續(xù)存在下去。為了克服這種路徑依賴可能會出現(xiàn)的惡性循環(huán)軌道，必須與其它相關(guān)制度安排的變遷相配合，適應(yīng)整個政治體制變革的步伐，引導(dǎo)國家審計制度進(jìn)入良性循環(huán)軌道并不斷優(yōu)化。 文章最后一部分在歷史研究和制度變遷分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國當(dāng)代國家審計制度的現(xiàn)狀，提出未來我國國家審計制度改革的思路：首先從意識形態(tài)上逐漸轉(zhuǎn)變審計觀念；其次要充分調(diào)動人大的推動作用。人大財經(jīng)監(jiān)督與國家審計監(jiān)督是兩種不同的監(jiān)督形式，在國家政治、經(jīng)

11、濟(jì)和社會生活中發(fā)揮著重要作用。但從當(dāng)前來看，二者的監(jiān)督力量比較分散，沒有形成合力。改革的重點(diǎn)是要把人大的要求用適當(dāng)?shù)膶徲嬕?guī)范體現(xiàn)出來，逐漸改變?nèi)舜笤诶脤徲嫻ぷ魃系臏笮院捅粍有?，逐步提高其能動性。具體的作法包括監(jiān)督程序和監(jiān)督手段的聯(lián)合、監(jiān)督力量和活動陣地的聯(lián)合、監(jiān)督信息和監(jiān)督資料的聯(lián)合；最后在人大財經(jīng)監(jiān)督和國家審計監(jiān)督逐步形成強(qiáng)勁的合力的同時，人大在監(jiān)督的組織、技術(shù)和人員等方面開始進(jìn)行資源儲備，把現(xiàn)行國家審計機(jī)關(guān)的審計職能和工作體系逐