公共管理中的責(zé)任與倫理1

1、公共管理中的責(zé)任與倫理,1,“假如人類是天使，則不需要政府。假如天使治理人類，則有關(guān)控制政府的內(nèi)部、外部措施統(tǒng)統(tǒng)沒(méi)有必要。在有關(guān)建構(gòu)一個(gè)由人類治理人類的政府議題上，最大的困難在于：首先必須使政府有能力管理被統(tǒng)治者；其次是讓政府能夠控制自己。無(wú)疑，人民是控制政府的主要方式，但是歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們輔助性預(yù)防措施是必須具備的方法?！?——美國(guó)建國(guó)時(shí)先哲（James Madison）,2,1、法理化和制度化發(fā)育不足 世界銀行把

2、這種狀況稱之為是“法律缺乏綜合癥”，其主要特征有：產(chǎn)權(quán)得不到有效的保護(hù)，有的來(lái)自社會(huì)盜竊、暴力和其他掠奪行為之害，有的來(lái)自政府隨意性行為——包括不可預(yù)見的特殊管制和稅收以及徹底的腐??；司法體系不公正和缺乏預(yù)見性; 世界銀行指出：重要的并不是司法決策過(guò)程有多么快，而是這個(gè)決策的正確性和可預(yù)見性。,3,公共部門為什么需要監(jiān)督,2、曲解公共利益 在正式制度控制不足的情況下，公共管理者本身就有可能形成體制內(nèi)利益集團(tuán)，

3、帶著自身利益來(lái)理解公共利益。,4,,第一，強(qiáng)調(diào)官僚業(yè)務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的實(shí)際正面利益，而刻意隱藏它們所耗費(fèi)的成本。第二，強(qiáng)調(diào)官僚服務(wù)范圍的不斷擴(kuò)張是必需的，并彰顯精簡(jiǎn)裁并的嚴(yán)重負(fù)面后果。第三，強(qiáng)調(diào)官僚服務(wù)對(duì)整體社會(huì)所做的貢獻(xiàn)，而不是為特定利益團(tuán)體服務(wù)。第四，強(qiáng)調(diào)官僚體系的效率。第五，強(qiáng)調(diào)官僚現(xiàn)有成就與未來(lái)能力，同時(shí)淡化處理或忽略他們所犯的錯(cuò)誤及無(wú)法解決的難題。,5,曲解公共利益,3、公共部門成為特定利益集團(tuán)的“俘虜”第一，政府的基

4、本資源是權(quán)力，利益集團(tuán)能夠說(shuō)服政府運(yùn)用其權(quán)力為本集團(tuán)的利益服務(wù)。第二，管制者能理性地選擇可使效用最大化的行動(dòng)。第三，政府管制是為適應(yīng)利益集團(tuán)實(shí)現(xiàn)收入最大化所需要的產(chǎn)物。第四，被管制產(chǎn)業(yè)有一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，試圖影響政府立法管制者，以盡可能建立對(duì)本產(chǎn)業(yè)有利的管制制度。,6,4腐敗公共部門或官員為了私人收益而濫用公共權(quán)力，其主要手段有：受賄、勒索、影響交易、裙帶關(guān)系、欺騙等。腐敗在公共部門和私人部門中都廣泛存在?！币话愣?，腐

5、敗可以分為政治腐?。╬olitical corruption）、公共管理腐?。╞ureaucratic corruption，administration corruption）兩類。,7,,政治腐敗指的是政治家為了私人目的（比如為了得到更多的權(quán)力或財(cái)富）而濫用所授予的權(quán)力。政治腐敗主要與政治領(lǐng)導(dǎo)人在任期內(nèi)或離開政壇后的政治行為有關(guān)。政治腐敗發(fā)生在政治過(guò)程中，包括賄選、政治獻(xiàn)金、政治任命、特定利益集團(tuán)（如石油、軍火）操縱法案的通過(guò)或不通

6、過(guò)等。公共管理腐敗，通常所說(shuō)的行政腐敗或官僚腐敗，它主要指作為決策者或行政官員的公共官員（public officials），在公共管理過(guò)程中利用公權(quán)謀私利的各種活動(dòng)。,8,,腐敗比較少的十個(gè)國(guó)家分別是：芬蘭（9.7）、新西蘭(9.6) 、丹麥(9.5)、冰島(9.5)、新加坡(9.3)、瑞典(9.2)、瑞士(9.1)、挪威(8.9)、澳大利亞(8.8)、荷蘭(8.7)。而海地（1.5）排在全球最后一位，為腐敗嚴(yán)重的國(guó)家。其中中國(guó)（3

7、.4）排在全球的71位，說(shuō)明我國(guó)反腐敗的任務(wù)仍然更加嚴(yán)重。,9,,公共管理責(zé)任的理論基礎(chǔ)公共管理中的責(zé)任:性質(zhì)、重要性及困境責(zé)任的行政控制機(jī)制司法控制機(jī)制與責(zé)任公民參與責(zé)任的維護(hù)公共管理職業(yè)與職業(yè)倫理,10,公共管理中的責(zé)任與倫理,公共管理責(zé)任的理論基礎(chǔ)1、契約理論 霍布斯認(rèn)為，人類天性在自然狀態(tài)之中存在著競(jìng)爭(zhēng)、猜疑和對(duì)榮譽(yù)的捍衛(wèi)， 因此，“在沒(méi)有一個(gè)共同權(quán)力使大家懾服的時(shí)候， 人們便處在所謂的戰(zhàn)爭(zhēng)狀

8、態(tài)之下?！比巳讼嗷閿?，相互猜忌，和平和安寧沒(méi)有保障。為了逃避這種相互為戰(zhàn)的“霍布斯叢林”，人們必須放棄自己的全部“自然權(quán)利”，簽訂契約。 依據(jù)契約思想， 一切社會(huì)權(quán)力均屬于社會(huì)公眾， 政府權(quán)力來(lái)源于社會(huì)公眾部分權(quán)利的讓渡，是民權(quán)的一種自然延伸。,11,,2、委托-代理理論 當(dāng)經(jīng)濟(jì)交易雙方就交易內(nèi)容達(dá)成一項(xiàng)契約后,邀約人與受約人也即委托人與代理人便以該契約為基礎(chǔ)結(jié)成了特定的委托—代理關(guān)系,代理人因之

9、承擔(dān)了在約定條件下為委托人服務(wù)的契約責(zé)任。,12,,責(zé)任的意涵 費(fèi)斯勒（Fester）和凱特(Kettl)觀點(diǎn)：行政責(zé)任具有兩個(gè)方面：負(fù)責(zé)（accountability）,表現(xiàn)為忠實(shí)地遵守上級(jí)的命令和經(jīng)濟(jì)與效率的標(biāo)準(zhǔn)。道德的行為（ethical behavior）,即堅(jiān)守道德的標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)不符合倫理道德的行為。,13,公共管理中的責(zé)任:性質(zhì)、重要性及困境,責(zé)任的意涵庫(kù)伯(Cooper)的觀點(diǎn):行政責(zé)任可分為主觀責(zé)任（Su

10、bjective Responsibility）和客觀責(zé)任（Objective Responsibility）.主觀責(zé)任強(qiáng)調(diào)我們之所以去做某事，乃是源于內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力?？陀^責(zé)任是指法律以及上級(jí)交付的客觀應(yīng)盡的義務(wù)責(zé)任，意指負(fù)責(zé)任（accountability）和義務(wù)（obligation）.對(duì)公共管理者而言，客觀責(zé)任來(lái)自于法律負(fù)責(zé)；對(duì)組織規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的負(fù)責(zé)；對(duì)服務(wù)于公共利益的義務(wù)（an obligation to serve t

11、he public interests）,14,公共管理中的責(zé)任:性質(zhì)、重要性及困境,責(zé)任的意涵斯塔林(Gover Starling)的觀點(diǎn):回應(yīng)(responsiveness):政府回應(yīng)government responsiveness） 公共組織快速了解民眾的需求,以前瞻主動(dòng)的行為研究問(wèn)題,解決問(wèn)題.狹義上的政府回應(yīng)(government response): 指政府

12、在公共管理過(guò)程中對(duì)公眾的社會(huì)需求和所提出的問(wèn)題做出積極反應(yīng)和回復(fù)的過(guò)程，它包括政府反應(yīng)( Governmental Reaction)和政府回復(fù)(governmental answer)兩個(gè)部分。 責(zé)任政府意義上的政府回應(yīng)(government responsibility)。它是指作為政府本身，其行政管理職能下的所有行政為都是要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。,15,公共管理中的責(zé)任:性質(zhì)、重要性及困境,案例 福建省福鼎市柯

13、嶺村下屬的四個(gè)自然村，由于交通不便、資源匱乏，一方水土難養(yǎng)一方人。為解決村民的生活出路，1999年底福鼎市決定搬遷這四個(gè)自然村，并同意村民在市郊的城關(guān)村建設(shè)“造福工程”新村。如今3年多時(shí)間已過(guò)，但“造福工程”卻因市里用地審批手續(xù)遲遲不批下來(lái)而擱淺?？聨X村不得不暫停已經(jīng)動(dòng)工的“造福工程”，包括首期征地款在內(nèi)，村里實(shí)際上已經(jīng)投入了近20萬(wàn)元?！　∫豁?xiàng)為民辦實(shí)事的“造福工程”，咋拖來(lái)拖去就辦成了“畫餅工程”呢？福鼎市一位分管副市長(zhǎng)解釋說(shuō)，

14、此項(xiàng)工程啟動(dòng)后不久，就有群眾反映有人借工程搞房地產(chǎn)開發(fā)，從中漁利，市政府于是凍結(jié)了用地審批。至于為何3年多都不去認(rèn)真調(diào)查，給村民一個(gè)明確的答復(fù)，這位副市長(zhǎng)的解釋是，“這個(gè)問(wèn)題比較復(fù)雜，不好查，拖了這么長(zhǎng)時(shí)間也是為了慎重”。,16,2、彈性(flexibility)：對(duì)每個(gè)采取不同的對(duì)待方法,其成本相當(dāng)昂貴且不實(shí)用。另一方面,對(duì)待所有的顧客都采用相同的方法會(huì)帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但這樣會(huì)忽略社會(huì)的差異性, 有可能產(chǎn)生所提供的產(chǎn)品或服務(wù)不能很好

15、滿足人們的需求。,17,3勝任能力(competence)：責(zé)任要求公共政策的規(guī)劃和執(zhí)行應(yīng)受到客觀標(biāo)準(zhǔn)的指引。行政行為必須謹(jǐn)慎，不能草率?！澳撤N程度上，最糟糕的腐敗便是政府的無(wú)能?！?18,香港地區(qū)制訂的公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)體系分為兩個(gè)檔次：第一檔次：工作知識(shí)、運(yùn)用工作知識(shí)的能力、洞察力、分析能力、決 策能力、提出建設(shè)性意見的能力、組織能力、工作效率、書面表達(dá)能力、口頭表達(dá)能力、數(shù)字表達(dá)能力、承擔(dān)責(zé)任的自覺(jué)性、壓力管理能力、工作的主動(dòng)性、人

16、際關(guān) 系、員工管理能力、語(yǔ)言能力；第二檔次：性格、責(zé)任心、可靠性、工作熱情、職業(yè)道德、機(jī)敏適應(yīng)性、判斷力、創(chuàng)造力、管理能力。,19,冰山模型表示，水面以上部分包括“行為、知識(shí)、技能”，水面以下包括“價(jià)值觀、態(tài)度、社會(huì)角色、自我形象、個(gè)性、品質(zhì)、內(nèi)驅(qū)力、社會(huì)動(dòng)機(jī)”。,我國(guó)目前設(shè)計(jì)的公務(wù)員勝任特征《國(guó)家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》所提 出的九項(xiàng)能力是：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、

17、創(chuàng)新能力、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力。,20,,4公正,即遵守正當(dāng)法律程序(due process)這一原則。,21,,5負(fù)責(zé)(accountability)。其意義是當(dāng)行政人員或政府機(jī)關(guān)有違法、失職的事情發(fā)生時(shí)，必須要有人對(duì)此負(fù)起責(zé)任。如引咎辭職。1982年6月14日，英國(guó)軍隊(duì)從阿根廷手中重新占領(lǐng)了?？颂m群島之后，緊接著政府外交大臣卡林頓辭職，因?yàn)樗J(rèn)為英國(guó)的外交手段沒(méi)能阻止阿根廷入侵，致使英國(guó)的人員和領(lǐng)土遭受損失。,22,3月

18、16日的廣州市民們，因一起特大交通事故而憤怒……    下午4時(shí)，一輛自卸“泥頭車”，因超載失控越道，與迎面正常行駛的一輛公交車相撞。泥沙頃刻間倒入公交車內(nèi)，造成乘客6人死亡、20人受傷。    事隔一天，市環(huán)衛(wèi)局分管淤泥工作的副局長(zhǎng)梁培長(zhǎng)被停職檢查，該局淤泥渣土排放管理處處長(zhǎng)陳思華被撤職。    這一道處罰令，

19、離國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）兩周年僅有5天，成為“責(zé)任政府”的最新注腳，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”。 ——廣州電視臺(tái) 2006年3月17日,23,“無(wú)為問(wèn)責(zé)” 湖南岳陽(yáng)市君山區(qū)副區(qū)長(zhǎng)，是該市被“問(wèn)”下臺(tái)的第一位處級(jí)干部。下臺(tái)的原因很明確：在維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定中存在無(wú)為、失職行為。自2005年7月“無(wú)為問(wèn)

20、責(zé)”制度在該市實(shí)施以來(lái)，已有20余名黨員干部被追究無(wú)為責(zé)任，其中6名免職、1名降職。,24,,無(wú)為政府：從“風(fēng)暴”到制度    ———2006年1月1日生效的公務(wù)員法，讓領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度有了法律依據(jù)；   ———2005年9月3日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》。不管是否釀成事故，不履行法定職責(zé)的相關(guān)行政人員，都將被依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理。&#

21、160;   ———2006年1月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，規(guī)定實(shí)行責(zé)任追究制，對(duì)遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)和漏報(bào)等失職、瀆職責(zé)任人給予處罰,25,6誠(chéng)實(shí)(honesty) 一方面指政府要坦白公開，即在政策制定與執(zhí)行的某些階段要公開，接受外界的監(jiān)督。另一方面，則要求政府的公共管理者不能利用權(quán)力謀取不正當(dāng)?shù)睦??！安蝗收叨诟呶?，是播惡于眾也?！?

22、 ——孟子,26,責(zé)任與民主政治 公民與政府之間的關(guān)系，可以視為一種委托—代理人之間的關(guān)系，其中公民同意某些人作為其代表行使統(tǒng)治權(quán)和管理權(quán)，但前提是公民的利益得到滿足。政府與公民間的這種委托代理人關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種責(zé)任系統(tǒng)，其中政府組織行使其職權(quán)，而公民則允許政府組織如此。授予政府多少權(quán)力，必須課以相等的責(zé)任。,27,公共管理中的責(zé)任:性質(zhì)、重要性及

23、困境,案例菏澤市首次以政府令的形式頒布了《菏澤市行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法》，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員３０種不作為和亂作為行為將給予嚴(yán)厲追究?！皩?duì)工作中存在的突出問(wèn)題不能及時(shí)整治，群眾不滿意率達(dá)３０％以上；在全市行風(fēng)評(píng)議或效能評(píng)估中，連續(xù)２年處于后３名的行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人，今后將被從嚴(yán)追究責(zé)任?！?　　據(jù)介紹，該《辦法》對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員不作為和亂作為行為，進(jìn)行了量化處理，在執(zhí)行中更具有可操作性。其中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)工作人員，一年內(nèi)出

24、現(xiàn)一次行政過(guò)錯(cuò)的，對(duì)該機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)人通報(bào)批評(píng)；一年內(nèi)出現(xiàn)２次行政過(guò)錯(cuò)的，對(duì)機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)人實(shí)行誡勉，同時(shí)對(duì)主要負(fù)責(zé)人予以通報(bào)批評(píng)；一年內(nèi)出現(xiàn)３次及３次以上行政過(guò)錯(cuò)的，對(duì)分管負(fù)責(zé)人和主要負(fù)責(zé)人分別處理，視情節(jié)輕重和責(zé)任大小予以誡勉、降職、責(zé)令引咎辭職等處理或相應(yīng)的行政紀(jì)律處分。對(duì)行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)追究而不予以追究處理的，將追究監(jiān)察部門或責(zé)任人所在部門的主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。,28,維持公共管理責(zé)任的困難羅森布洛姆（Rosenbloom）分

25、析得出維持責(zé)任的八大困境專業(yè)知識(shí)與信息專職地位的優(yōu)勢(shì)。外部監(jiān)督者無(wú)法全身心地觀察與掌握他們所做的一切。人事制度的保護(hù)性質(zhì)反制法則：指決策者越是致力于控制下級(jí)的行為，部屬就越致力于付出更大的心力去規(guī)避或反制這些控制。協(xié)調(diào)問(wèn)題政治指導(dǎo)的缺乏組織結(jié)構(gòu)和功能的分割。指政府的職責(zé)功能重疊交叉，產(chǎn)生行政責(zé)任多頭問(wèn)題。公共管理的規(guī)范和范圍的龐大,29,公共管理中的責(zé)任:性質(zhì)、重要性及困境,案例1據(jù)報(bào)道，某地一場(chǎng)暴雨讓林果研究所斷了電

26、，本來(lái)剪掉樹枝、接通線路并非難事，但“該由誰(shuí)來(lái)剪”，從電業(yè)局到鐵路林管部門，從市長(zhǎng)熱線再回電業(yè)局，推來(lái)推去，竟“協(xié)商”了５天，直到全國(guó)政協(xié)委員質(zhì)詢，僅用了兩個(gè)小時(shí)問(wèn)題就解決了，而損失卻已經(jīng)不可挽回了。,30,案例 2互相推卸責(zé)任無(wú)人救援 ４月１０日，在黑龍江省雞西市悲劇重演,發(fā)生礦難事故.事故發(fā)生后，雞西市相關(guān)部門出現(xiàn)相關(guān)各方推卸責(zé)任耽誤救援的情況。當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)此議論紛紛。     ４月１０日

27、晚１１時(shí)，未發(fā)現(xiàn)一名身穿救護(hù)服的救援隊(duì)員，更沒(méi)有看到一名現(xiàn)場(chǎng)指揮人員。當(dāng)詢問(wèn)事故救援指揮部在哪里時(shí)，在場(chǎng)的人均搖頭表示不知道。 事故發(fā)生后便守在現(xiàn)場(chǎng)的礦工劉連鎖氣憤地向記者訴說(shuō)：“到現(xiàn)在為止，事故已發(fā)生１７個(gè)小時(shí)了，雞西市相關(guān)部門人員像走馬燈似地來(lái)了去，去了來(lái)，就是不見救援隊(duì)的影子?！?#160;  事故發(fā)生后，雞西市至少有三個(gè)部門的人先后趕到現(xiàn)場(chǎng)，但都熱衷于爭(zhēng)論出事礦井的權(quán)屬問(wèn)題，沒(méi)人提起最重要的救援工作。 &

28、#160;  據(jù)１０日一直守候在現(xiàn)場(chǎng)、被埋井下礦工趙忠良的愛人茍乃成介紹，早在當(dāng)日上午９時(shí)許，雞西礦業(yè)集團(tuán)、雞東縣與雞西市政府就有人趕到現(xiàn)場(chǎng)，但都認(rèn)為礦井不屬于自己管轄，而相繼離去。   礦井的歸屬直接影響著事故責(zé)任的認(rèn)定。據(jù)了解，發(fā)生事故的礦井位于雞東縣境內(nèi)，但地下資源卻歸雞西礦業(yè)集團(tuán)所有，并掛靠在該公司新城煤礦一采區(qū)六井。據(jù)負(fù)責(zé)調(diào)查“４·１０”事故的黑龍江煤礦安全監(jiān)察局副局長(zhǎng)李興亞

29、介紹，目前出事礦井的歸屬正在調(diào)查之中，調(diào)查結(jié)果將成為確定事故責(zé)任的重要依據(jù)。討論:這一責(zé)任認(rèn)定的困難原因是什么?,31,公共管理中的責(zé)任:性質(zhì)、重要性及困境,責(zé)任機(jī)制（responsibility mechanism）討論公共管理者的責(zé)任問(wèn)題時(shí)，完善的責(zé)任機(jī)制相對(duì)責(zé)任的內(nèi)涵更為迫切。 吉伯特(Gilbert)：四種達(dá)成行政責(zé)任的途徑,32,傳統(tǒng)管理取向的責(zé)任機(jī)制在韋伯看來(lái)，科層制不僅是一個(gè)理性效率的體制，也是一個(gè)責(zé)任的體系。實(shí)現(xiàn)

30、官僚責(zé)任的最好辦法在于：高度的專業(yè)化分工明確的權(quán)責(zé)分配完備的規(guī)則和程序科層節(jié)制重視文件和資料的處理工作如果能保證公共管理的專業(yè)水平和能力，規(guī)則和程序能直到控制的效果，不存在含糊不清的責(zé)任歸屬問(wèn)題并能促進(jìn)組織的效率，則這種傳統(tǒng)管理制度設(shè)計(jì)在維護(hù)責(zé)任方面具一定優(yōu)勢(shì),33,責(zé)任的行政控制機(jī)制,行政監(jiān)督權(quán)行政組織是以層級(jí)關(guān)系形成的體系，在組織系統(tǒng)中，上級(jí)對(duì)下級(jí)基于隸屬關(guān)系具有控制的權(quán)力，以維持與下級(jí)之間的命令-服從關(guān)系，最終達(dá)到責(zé)