公共管理學第4章

1、,第四章公共組織管理,,組織化的社會(Organization Society)不僅是20世紀社會最大的特征，也是未來社會運作的主要形態(tài)。 ------管理學之父彼得·杜拉克,,第一節(jié) 公共組織的特性,,在中國，組織的原意是紡織：樹桑麻，習組織。在西方，組織一詞源于器官。1873年，英國哲學家斯賓塞將“組織”一詞引入社會科學，提出“社會有機體”概念。組織是人們在一定社會環(huán)境

2、中，通過相互交往而形成的具有共同目標、特定結(jié)構(gòu)、功能和行為方式的有機整體。,一、公共組織的涵義,公共組織：以管理社會公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維護和實現(xiàn)社會公共利益為目的，擁有法定的或授予的公共權(quán)力的所有組織實體。,二、公共組織的特性,公共組織以管理社會公共事務(wù)，維護和實現(xiàn)公共利益為基本職責公共組織不以營利為目的公共組織通過行使公共權(quán)力來管理公共事務(wù) 公共組織的活動必須依法進行并受到高度監(jiān)督公共組織具有政治性傾向及行為的

3、強制性和權(quán)威性公共組織的目標不易計量及責任的多元化,三、公共組織的構(gòu)成,西方： 政府組織 基金會公共組織 公益性組織 實體型機構(gòu) 非政府組織 互益性組織 經(jīng)濟性

4、團體 社會性團體 其他互助合作團體,,,,,三、公共組織的構(gòu)成,我國： 政府組織 社區(qū)居民委員會 基層群眾自治

5、組織 農(nóng)村村民委員會公共組織 非政府組織 社會團體 事業(yè)單位 社會組織 民辦非企業(yè)單位 基金會,,,,,四、公共組織的結(jié)構(gòu),公共組織的結(jié)構(gòu)，是指公共組織

6、內(nèi)部各要素的排列組合形式，是公共組織內(nèi)部各部分、各要素之間的相互關(guān)系。,組織要素,,人員、物資與經(jīng)費目標、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責體系運行程序、組織文化、制度規(guī)范,,公共組織結(jié)構(gòu)的特點,穩(wěn)定性：公共組織職權(quán)等級結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性;公共組織結(jié)構(gòu)一旦形成，在一定時期內(nèi)將處于相對均衡、不變的狀態(tài)。開放性：公共組織面對的是整個社會的公共事務(wù)和全體人民，必須具有最大限度的開放性。層次性：組織系統(tǒng)劃分管理層級的數(shù)量。層次性的優(yōu)點在于上下銜接，統(tǒng)一指揮，

7、統(tǒng)一行動，效率較高。規(guī)范性：規(guī)范性是指組織依靠規(guī)則和程序引導員工的程度。一般來說,公共組織結(jié)構(gòu)的規(guī)范程度要高于非公共組織。復雜性：公共組織是一個復雜的社會技術(shù)系統(tǒng)，其規(guī)模越大，結(jié)構(gòu)就越復雜。,公共組織結(jié)構(gòu)合理化的基本標志,明晰性：目標清晰，權(quán)責清晰，分工清晰，任務(wù)清晰。平穩(wěn)性：職能和任務(wù)相平衡，人事平衡，權(quán)力與責任平衡。適應性：能夠適應組織內(nèi)外環(huán)境變化的要求，反應敏銳，應變及時。高效性：公共組織結(jié)構(gòu)合理化的程度越高，公共組織擁

8、有的能量就越大。精干性：組織結(jié)構(gòu)必須精干，才能做到高效。,公共組織結(jié)構(gòu)的一般類型,（一）直線式結(jié)構(gòu),特點,垂直領(lǐng)導，自上而下“一個人，一個頭”,優(yōu)點 單一領(lǐng)導，結(jié)構(gòu)簡單，關(guān)系明晰，權(quán)責明確 政令統(tǒng)一，行動迅速，決策快，效率高缺點 缺乏專業(yè)化分工，不利于集中精力思考重大問題 易于導致領(lǐng)導者專權(quán)、武斷，壓制下級積極性 協(xié)調(diào)、溝通不利,（二）職能式組織結(jié)構(gòu),,廳長,廳長,廳長,廳長,,,,,

9、,,,,,特點,按專業(yè)分工設(shè)置若干職能部門各職能部門直接向上級領(lǐng)導負責，在自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)可以直接指揮下級,優(yōu)點 專業(yè)化分工，利用專長有效處理問題 集思廣益，減輕領(lǐng)導負擔 提高組織成員的積極性缺點 容易導致多頭指揮 責任分散 重部門利益，輕整體利益,（三）直線－職能式結(jié)構(gòu),,廳長,廳長,廳長,廳長,,,,,,特點,以直線式結(jié)構(gòu)為主線在組織的最高領(lǐng)導下設(shè)立相應的職能部門，實行

10、首長統(tǒng)一領(lǐng)導與專業(yè)化管理相結(jié)合的結(jié)構(gòu)形式,優(yōu)點 統(tǒng)一指揮、職責清楚、組織穩(wěn)定 專業(yè)化分工，適用性強缺點 橫向聯(lián)系較差，容易產(chǎn)生溝通障礙 由于包含了兩種結(jié)構(gòu)形式，容易在兩者之間出現(xiàn)矛盾,（四）矩陣式結(jié)構(gòu),,特點,職能部門和項目小組組合成一個矩陣組織成員同時接受職能部門和項目小組的指揮,優(yōu)點 加強了部門的聯(lián)系和配合，取長補短，發(fā)揮綜合優(yōu)勢 靈活性強缺點 易導致指揮和

11、協(xié)調(diào)上的困難 組織關(guān)系復雜，對項目負責人素質(zhì)要求較高 具有臨時性的特點，導致人心不穩(wěn),（五）事業(yè)部式結(jié)構(gòu),特點,事業(yè)部是分權(quán)化單位，具有相對獨立的自主權(quán)事業(yè)部由事業(yè)部長負責，進行獨立的業(yè)務(wù)活動和獨立核算，并設(shè)有自己的職能部門,優(yōu)點 有利于戰(zhàn)略管理 有利于組織的專業(yè)化發(fā)展缺點 機構(gòu)設(shè)置重復，管理人員增加，造成資源浪費 事業(yè)部之間相互支援較差 本位主義,,第二節(jié) 傳

12、統(tǒng)科層組織及其困境,科層制組織理論及其困境,,一、馬克斯·韋伯的生平,馬克思.韋伯（1864——1920），德國近現(xiàn)代著名經(jīng)濟學家，社會學家，管理學家。20世紀初西方社會科學界最有影響的理論大師之一，他與古典管理理論學家泰勒、法約爾并稱為西方古典管理理論的三位先驅(qū)。,,韋伯在管理理論上的研究主要集中在組織理論方面，主要貢獻是提出了“科層組織結(jié)構(gòu)理論”，或稱“理想的行政組織體系理論”，對后世產(chǎn)生的影響最為深遠。被稱為“古典組織

13、理論之父”。,二、科層制組織理論的主要內(nèi)容,（一）關(guān)于科層制“科層制”(bureaucracy)一詞是由法文bureau與希臘文kratos復合而成。bureau原意是指帶有書寫用折疊板的家具，后衍義為書桌，進一步引申為放書桌的辦公室、官邸、辦公場所，kratos具有管理、治理、統(tǒng)治之意。這一術(shù)語18世紀以來即被使用，本意是指實施管理的社會行政機構(gòu)。,,在韋伯看來，他所謂的“科層制”是指一種以分部——分層、集權(quán)——統(tǒng)一、指揮——服從

14、等為特征的組織形態(tài)，亦即現(xiàn)代社會實施合法統(tǒng)治的行政組織的一種特殊形式。 韋伯認為，從純技術(shù)的觀點來看，“科層制”是效率最高的組織形式。韋伯盛贊科層體制的行政管理是“實施統(tǒng)治形式上最合理的形式”。,（二）權(quán)威結(jié)構(gòu)理論和組織類型分析,在科層制理論體系中，“合法性” （legitimacy ）與“合理性”（rationality）是最為基本的概念。任何一種合乎需要的統(tǒng)治都是具有合法性基礎(chǔ)的。合法性體系包括個人魅力、組織傳統(tǒng)或慣例、組織

15、規(guī)則章程（法律）。不同的合法性體系造成命令得以自愿服從的方式稱為合法化方式；而不同的合法化方式構(gòu)成了不同權(quán)威類型，并以此為基礎(chǔ)，決定了不同的統(tǒng)治及其組織形式。,合法性與權(quán)威及其類型,三種合法化方式：對統(tǒng)治者個人魅力的崇拜和迷信對傳統(tǒng)和慣例的認同對內(nèi)部組織規(guī)則的尊重三種權(quán)威：個人魅力型權(quán)威傳統(tǒng)型權(quán)威法理型權(quán)威三種統(tǒng)治形式：依靠個人魅力而建立的合法化統(tǒng)治（個人魅力型統(tǒng)治）基于傳統(tǒng)背景之上的合法化統(tǒng)治（傳統(tǒng)型統(tǒng)治）借助

16、法律的正當性建立的合法化統(tǒng)治（法理型統(tǒng)治）,組織模式的類型,類型,,所謂價值合理性，是以價值判斷的基礎(chǔ)，而對行動的目的和后果作出的價值評價。所謂客觀合理性，即形式合理性，是指在統(tǒng)治關(guān)系中，行動方式傾向于在其手段和程序等方面盡可能地被加以量化，從而使得行動本身以及對行動結(jié)束后目的實現(xiàn)程序的預測成為可以被計算的任務(wù)。 分析結(jié)果：歷史上的組織形式雖然具有合法性都缺乏合理性，只有現(xiàn)代官僚制既是合法的又是合理的。,（三）科層制組織的特征,科層

17、制組織的概念：科層制組織是建立在法理型支配基礎(chǔ)上的一種能夠適應現(xiàn)代社會要求的，具有專業(yè)化功能以及擁有固定規(guī)章制度、科層分級的組織制度和管理形式。,（三）科層制組織的特征,科層制——一種理想的公共行政組織模式，特征：合理的專業(yè)分工；層級節(jié)制的權(quán)力體系；依照規(guī)程辦事的運作機制；形式正規(guī)的決策文書；組織管理的非人格化；適應工作需要的專業(yè)培訓機制；合理合法的人事行政制度。,理解：,關(guān)鍵字： 【組織目標、職責權(quán)限、由法

18、規(guī)嚴格限定】 既有利于組織成員熟練掌握專業(yè)技能，承擔各自的崗位職責，也有利于組織效率的提高。,,關(guān)鍵字：【由上而下的層級節(jié)制的權(quán)利體系；指揮統(tǒng)一的控制鏈】利： 按職位高低享有相應職權(quán)，承擔相應責任，統(tǒng)一指揮控制，執(zhí)行起來迅速有力，有效避免混亂無序。弊： 管理學的角度，層級過多容易導致組織臃腫，信息下達時過濾，到達底層時信息失真，導致組織效率低下。,,,關(guān)鍵字：【合理合法的原則、穩(wěn)定性、連

19、續(xù)性】,由一系列完整的規(guī)則和程序約束，領(lǐng)導人一時的錯誤或已經(jīng)不再適用的傳統(tǒng)程序，對組織發(fā)展危害不大。,注：規(guī)則的制定不能急于求成！,,,重要的命令和決定要形成正式的文件，以此作為組織成員行為的依據(jù)。,,下級組織成員明確具體的任務(wù)要求明晰上級領(lǐng)導所作決定、命令承擔相應責任的界限避免組織成員變動而導致的不穩(wěn)定性專門檔案部門或系統(tǒng) 妥善保管存檔以便隨時核查,,關(guān)鍵字：【理性支配；基于正式的規(guī)范性文件；對事不對人】,,很大程度上削弱了

20、組織成員相互之間的人身依附關(guān)系，個人的升遷發(fā)展也是由組織已經(jīng)確立的制度決定的。西方公務(wù)員制度權(quán)利保障：英美【特殊保障】——不受直系首長的控制、中立的第三方如：公務(wù)員獎懲委員會,,關(guān)鍵字：【專業(yè)化；技術(shù)規(guī)范要求；專業(yè)培訓】,,科層制組織必須為其成員提供各種必需的專業(yè)培訓，使其具備和增強處理事務(wù)和解決問題的能力，提高其服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，從根本上提高組織的工作效率。,科層組織成員專職化，使其具有職業(yè)穩(wěn)定性。,,,個人,,組織,,,契約

21、關(guān)系,個人除非犯有法定的重大過失，不能被免職。,(四)關(guān)于科層制的優(yōu)點與缺點,優(yōu)點：◆嚴密性——嚴格的崗位責任制◆合理性——專業(yè)技術(shù)知識居于中心地位◆穩(wěn)定性——非人格化秩序可擺脫長官意志◆普適性——適用于公共與私營部門韋伯認為資本主義離不開它、否則就不可能有發(fā)展，而社會主義則科層化程度更高，更需要它。,,缺點：韋伯：科層制猶如一個巨大的籠子，使得固定在其中的人失去了積極性和創(chuàng)造性。人在追求理性的過程中失去了自我 零

22、部件,（五）科層制組織模式存在的必要性,首先，外部收益或成本需要其對市場的某種干預其次，公共物品的存在使其成為必需第三，保護弱勢群體的需要第四，補救市場經(jīng)濟的缺陷第五，企業(yè)履行某些公共管理職能的需要,三、對科層制的批判與改造,（一）理論批判：1、科層制與人的異化2、效率“悖論”3、民主“悖論”,科層制與人的異化,處理公務(wù)時不得摻雜任何個人的主觀的判斷和價值因素官僚制中的人要實現(xiàn)的是角色要求，而不是個人的欲望 等級制設(shè)

23、定了大量的等級森嚴、難以逾越的職業(yè)障礙公民蛻變?yōu)椤氨幼o對象”，政府則成為“牧羊人”,效率“悖論”,非人格化祛除了各種人為因素，由此產(chǎn)生的官僚式的冷漠態(tài)度必然降低組織的工作效率。過分強調(diào)根據(jù)規(guī)則行事，極易產(chǎn)生“目標替代”或者說“目標移位”現(xiàn)象，規(guī)則本身取代效率。在縱向結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出金字塔式結(jié)構(gòu)，在橫向上則是缺乏聯(lián)系的鴿籠式結(jié)構(gòu)，使整個科層制組織的功能失調(diào)。科層組織的封閉性和理性經(jīng)濟人的特性使官僚機構(gòu)成為某種利益群體，通常會追求預算規(guī)

24、模和公共權(quán)力的不斷擴大來追求自身效用的最大化方向?？茖又剖且环N缺乏競爭效率的制度安排，官僚體制內(nèi)部的官員缺乏內(nèi)在的激勵，形成論資排輩的不良現(xiàn)象?？茖咏M織壟斷公共物品的供給，缺乏節(jié)約成本、提高效率的壓力?？茖咏M織過分強調(diào)組織的精確性和穩(wěn)定性。管理技術(shù)專門化和分工細密化，導致組織臃腫、職能重疊和行政成本的無限擴張。,民主“悖論”,集權(quán)主義泛濫官僚自主性的痼疾責任缺失與互動機能失調(diào)形式主義的平等與特權(quán)合法化,（二）科層制組

25、織模式的改造,兩種途徑： 1、主張突破，摒棄、超越科層制。 2、保留科層制，對其加以改造。 “正確的路徑不是把科層制再塑造成一個截然不同的體系，那樣會造成珍貴的社會資產(chǎn)的損耗，應該用持續(xù)改進的方式” 查爾斯·T·葛德塞爾：《為官僚制正名—一場公共行政的辯論》，第4版，復旦大學出版社2007年出版,科層制組織模式的改造,,服務(wù)型政府,優(yōu)化程序,企業(yè)模式,強化控制模式,縮減和外購模式,強化控

26、制模式,強調(diào)須增加行政首長的權(quán)力；將分散的機構(gòu)和部門合并重組，從而降低行政管理過程控制的復雜性，達到強化合作的目標。,縮減和外購模式,應對科層組織機構(gòu)臃腫、人員繁多的常用方法就是縮減機構(gòu)，裁撤人員。 外購模式，是用高效的商業(yè)公司替代無效的官僚機構(gòu)。外包必須適時和有度。,企業(yè)模式,威爾遜曾認為“行政的事就是企業(yè)的事”。企業(yè)模式有四個核心概念：市場創(chuàng)建：將盡可能多的市場特征引入科層組織，在政府內(nèi)部制造競爭。企業(yè)家管理：政府的管

27、理應當引入企業(yè)化方式?？冃гu估：要求對工作結(jié)果確立明確的指標來評估組織的運行情況?？蛻魧颍嚎茖咏M織應當將服務(wù)的公眾看作自己的客戶。,（三）西方國家的具體做法,20世紀70年代以來所掀起的轟轟烈烈的行政改革運動（被稱為“重塑政府”或“政府再造”）緩和管制引進企業(yè)家精神分權(quán)接受公眾的廣泛參與,四、中國的選擇：完善并超越科層制,中國的行政改革與西方行政改革的起點不一樣。中國還處在一個科層制發(fā)展不足的階段。中國科層制組織的演

28、進方向是完善和超越科層制。,完善科層制,專業(yè)分工，理順政府職能 權(quán)力制約，確保權(quán)責一致尊重理性，人治走向法治 公私分明，規(guī)范組織行為,超越科層制,,高效政府,優(yōu)化程序,借鑒企業(yè)型管理,建立服務(wù)型政府,倡導扁平型結(jié)構(gòu),,第三節(jié) 公共組織的變革與發(fā)展,一、虛擬公共組織,虛擬公共組織是一種開放型組織模式，它通過組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新以簡化公共組織內(nèi)部正式化結(jié)構(gòu)，弱化層級制度，代之以臨時性動態(tài)的協(xié)作組織結(jié)構(gòu)，使得公共組織對外部環(huán)境的變化更

29、敏感、更具靈活性，從而達到提升公共組織的績效的目的。,虛擬公共組織的特性,動態(tài)靈活的組織形式資源配置不受時空限制隱形的管理機制可以將部分功能虛化具有高效的信息管理系統(tǒng)以人為本的人際關(guān)系,如何引入虛擬組織,推行象征性虛擬組織發(fā)展，從技術(shù)層面提高公共組織的反應能力和社會回應力虛擬政務(wù)服務(wù)廳虛擬政府辦公機構(gòu)導入虛擬運作方式，再造政府流程部門內(nèi)部合作部門之間合作虛擬政府的合作,二、彈性化公共組織,彈性化公共組織是指對

30、于不斷變化著的行政環(huán)境，能夠機動靈活地采取各種措施并制定相應的政策，從而有效地適應各種新形勢和回應各種新的挑戰(zhàn)，使管理高效化且充滿活力的公共組織。 它的核心思想是彈性化管理，它隨時根據(jù)社會的要求和環(huán)境的變化而調(diào)整自我，在彈性化的應對措施中不斷完善自我，發(fā)展自我。,彈性化公共組織的內(nèi)涵,靈活性是彈性化公共組織的靈魂彈性化公共組織具有很強的適應性彈性化公共組織具有高效的特征彈性化公共組織有助于實現(xiàn)公共利益的最大化,建立彈性化公

31、共組織的途徑,人事管理制度的途徑： 高級文官彈性任用與薪給制公務(wù)員員額編制彈性化彈性運用臨時人員組織的途徑：任務(wù)編組虛擬組織,三、學習型公共組織,,智商,學習型組織的內(nèi)涵,所謂學習型組織，是通過培養(yǎng)彌漫于整個組織的學習氣氛、充分發(fā)揮組織每一個成員的創(chuàng)造性思維能力而建立起來的一種有機的、高度柔性的、扁平的、符合人性的、能持續(xù)發(fā)展的組織。這種組織具有持續(xù)學習的能力，具有高于個人績效總和的綜合績效。,學習型組織,它是能讓全體成員

32、活出生命意義的組織：從管理角度解釋，學習型組織文化的特征之一就是快樂工作文化；它是全體成員能全身心投入并創(chuàng)造持續(xù)增長的學習力的組織：學習力的三大要素：學習的動力，學習的毅力，學習的能力。它是能通過學習創(chuàng)造自我，創(chuàng)造未來能量的組織。,創(chuàng)建學習型公共組織的必要性,應對信息社會和知識社會的挑戰(zhàn)；學習已經(jīng)成為當今社會組織的一項基本職能；組織學習是全面提升公共組織績效的有效途徑；組織學習是公共組織生存與發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。,學習型公共

33、組織的內(nèi)涵,學習型公共組織要求全員學習、團隊學習，即各層級都要全心投入學習，尤其是管理決策層，他們決定組織發(fā)展方向和命運，因而更需要學習。 學習型公共組織是政府的再造，是對傳統(tǒng)行政管理模式和管理方法的重新定位和調(diào)整，把傳統(tǒng)科層制的統(tǒng)治控制型政府逐步有序改革為開放性、柔性、網(wǎng)絡(luò)性、扁平型的組織。,建立學習型公共組織的途徑,在公共組織中樹立不同于個體學習的組織學習理念 構(gòu)建與學習型公共組織相匹配的組織結(jié)構(gòu) 建立良好的組織學習機制，努力