87號(hào)文下ppp土地開(kāi)發(fā)的政策辨析及操作要點(diǎn)

1、8787號(hào)文下號(hào)文下PPPPPP土地開(kāi)發(fā)的政策辨析及操作要點(diǎn)土地開(kāi)發(fā)的政策辨析及操作要點(diǎn)一、PPP土地開(kāi)發(fā)的政策問(wèn)題（一）土地開(kāi)發(fā)PPP模式運(yùn)作的范圍和條件PPP模式是政府近年來(lái)鼓勵(lì)的一種投融資運(yùn)作模式。PPP模式的本質(zhì)是公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，它包含兩個(gè)重要涵義：一是公共（益）性，二是運(yùn)營(yíng)。任何PPP項(xiàng)目都應(yīng)兼具公共性和運(yùn)營(yíng)性。單純的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)不具備運(yùn)營(yíng)性質(zhì)，單純的土地二級(jí)開(kāi)發(fā)不具備公共性（棚改等公益項(xiàng)目除外），它們都不

2、具備PPP模式運(yùn)作的條件，政策也不允許。如果把運(yùn)營(yíng)內(nèi)容與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)搭配起來(lái)，或者把公共內(nèi)容與土地二級(jí)開(kāi)發(fā)搭配起來(lái)，就具備PPP模式運(yùn)作的條件了。項(xiàng)目用地是PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的基本要素。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是否捆入項(xiàng)目以PPP模式運(yùn)作的判斷依據(jù)是：土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本是否入PPP項(xiàng)目總投資。據(jù)此，一般有幾種情況：第一，政府相關(guān)部門(mén)已經(jīng)完成了項(xiàng)目所需用地的一級(jí)開(kāi)發(fā)（征地、拆遷、前期基礎(chǔ)建設(shè)等），將熟地直接打包入PPP項(xiàng)目。相關(guān)開(kāi)發(fā)成本由政府投入，不

3、計(jì)入PPP項(xiàng)目總投資。第二，政府相關(guān)部門(mén)已經(jīng)完成了項(xiàng)目所需用地的一級(jí)開(kāi)發(fā)，但相關(guān)開(kāi)發(fā)成本計(jì)入項(xiàng)目總投資。第三，生地直接打包入PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方按合同要求承擔(dān)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的施工任務(wù)，相關(guān)開(kāi)發(fā)成本計(jì)入項(xiàng)目總投資。顯然，后兩種都屬于將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式中，在實(shí)踐中也非常普遍。第一種則更為規(guī)范，只有財(cái)力充裕并且對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)負(fù)責(zé)的政府才具備條件。土地二級(jí)開(kāi)發(fā)必須與公共內(nèi)容結(jié)合起來(lái)，才具備PPP模式運(yùn)作的條件，如：產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)小

4、鎮(zhèn)、養(yǎng)老綜合開(kāi)發(fā)（小鎮(zhèn)）、文旅小鎮(zhèn)、科技小鎮(zhèn)、體育小鎮(zhèn)，等各種各樣的綜合開(kāi)發(fā)和特色小鎮(zhèn)。由于項(xiàng)目原本定位的公益性質(zhì)，項(xiàng)目的收益不能覆蓋成本，因此可以總之，87號(hào)文針對(duì)的是此前許多土地一級(jí)開(kāi)發(fā)以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，直接由平臺(tái)公司或其它公司承擔(dān)的運(yùn)作模式。87號(hào)文并沒(méi)有針對(duì)含有土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的PPP項(xiàng)目。（四）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的收益模式：來(lái)自土地收入，但不得掛鉤單純的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是不適用于PPP模式的，因?yàn)橥恋匾患?jí)開(kāi)發(fā)不涉及運(yùn)營(yíng)。但是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)

5、包含大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，打包入項(xiàng)目是符合PPP模式應(yīng)有之義的。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要收入來(lái)源為土地出讓收入，但不得掛鉤。第一，一系列國(guó)土和財(cái)政的相關(guān)法規(guī)都嚴(yán)格限定了土地財(cái)政收支兩條線的原則，也即土地相關(guān)收入只能進(jìn)入國(guó)庫(kù)。第二，PPP付費(fèi)模式中的政府付費(fèi)和缺口補(bǔ)助，都可以以財(cái)政列支，既包括一般預(yù)算，也包括政府基金預(yù)算（土地）。簡(jiǎn)而言之，土地出讓收入必須進(jìn)國(guó)庫(kù)列入收入預(yù)算，然后再通過(guò)支出預(yù)算從國(guó)庫(kù)轉(zhuǎn)出來(lái)。針對(duì)現(xiàn)有部分園區(qū)開(kāi)發(fā)類PP

6、P項(xiàng)目對(duì)土地收支兩條線的模糊化處理、甚至違規(guī)操作，一系列規(guī)范文件都要求把項(xiàng)目收益來(lái)源與土地分隔開(kāi)。例如，財(cái)綜（2016）4號(hào)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》指出，項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得已項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資。財(cái)金[2016]91號(hào)文指出：“PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本……不得變相取得土地收益”、“PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及