財政分權體制下農(nóng)村公共服務供給研究.pdf

1、本文在財政分權體制背景下研究了中國農(nóng)村公共服務提供問題，主要以分稅制后中國目前的財政分權體制為背景，分析農(nóng)村公共服務的供給困境及其原因。由于中國的財政分權體制仍處于動態(tài)完善過程中，通過本文的研究可以為財政分權體制提供改善和改進的政策建議，進而為提高農(nóng)村公共服務供給水平提供制度保障。傳統(tǒng)的財政分權理論認為地方政府提供地方公共服務能夠更精確符合居民不同偏好，并能提高地方（農(nóng)村）公共服務的供給效率。但是在實踐中并沒有得到與理論分析一致的結果，

2、尤其是對中國經(jīng)濟的研究，普遍認為1994年的分稅制改革和改革開放后的晉升激勵制度的建立，導致地方政府展開標尺競爭，結果導致地方公共服務供給不足。研究發(fā)現(xiàn)中國式的財政分權是當前農(nóng)村公共服務供給不足和供需失衡的體制性約束，中國當前的財政分權體制從內(nèi)部制度設計、考核制度和相關配套措施三個方面極大地影響了基層政府行為。在本文提出的一般理論分析框架下，通過建立理論模型探討了政治激勵、財政激勵以及財政制度設計對農(nóng)村公共服務供給的影響，并進一步運用中

3、國數(shù)據(jù)進行了財政分權對農(nóng)村公共服務供給的實證分析，提出了相關政策建議。本文的主要結論如下：
　　 ⑴通過對山東省農(nóng)村公共服務供給和需求狀況的實地調(diào)查。發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村公共服務供給中存在一些困境，如政府對農(nóng)村公共服務的供給不足與錯位并存；目前農(nóng)村義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、科技服務等主要農(nóng)村公共服務供給中由于政府投入不足，城鄉(xiāng)差距顯著進而導致供給效率低下；基層政府把有限的財政資源主要投向了經(jīng)濟建設支出，而對于義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技

4、服務等方面的支出較少，而這些恰恰是農(nóng)民急需的領域，從而導致供需脫節(jié)；農(nóng)村公共服務供給機制的單一性與農(nóng)民需求的多樣性矛盾；農(nóng)村公共服務需求表達機制的缺失。
　　 ⑵中國出現(xiàn)的農(nóng)村公共服務缺失狀況是中國經(jīng)濟發(fā)展過程必然出現(xiàn)的經(jīng)濟現(xiàn)象，是中國“先效率后公平”改革發(fā)展戰(zhàn)略和“以GDP為主的政績考核”的官員晉升制度從兩方面放大了財政激勵的必然后果。中國以分稅制為主體的財政分權體制本質(zhì)上是一種財政收入激勵，通過稅制設計來激發(fā)基層政府在促進本

5、地經(jīng)濟增長的努力程度，同時官員的晉升或者連任偏重以經(jīng)濟績效為考核目標，致使財政分權內(nèi)生的激勵機制扭曲了基層財政支出結構。而中國的財政分權體制的實際設置并不是理想的狀態(tài)，在規(guī)范基層政府的“經(jīng)濟人”行為或者設計基層政府供給農(nóng)村公共服務的激勵機制方面并不有效，例如不匹配的事權和財權安排、尚未完成的省以下分稅制改革、并不完善的轉(zhuǎn)移支付制度、不規(guī)范的預算制度等。另外，中國財政分權的外部環(huán)境，居民可以自由流動和擁有充分民主的環(huán)境并不具備，抑制了財政

6、分權體制提供更能符合農(nóng)村居民偏好的公共服務優(yōu)勢。
　　 ⑶采用Holmstrom-Milgrom的多任務委托代理模型分析在現(xiàn)行財政分權體制下基層政府的支出行為。在現(xiàn)行的財政分權體制下，分稅制極大的提高了基層政府在擴大稅收收入的熱情，內(nèi)生了基層政府官員的財政激勵，基層政府在分權模式下經(jīng)常會選擇一個均衡解，將全部財政資源投入到效率投資中，以此刺激經(jīng)濟的快速發(fā)展。在晉升錦標賽制度下，經(jīng)濟發(fā)展給基層政府官員帶來的收益要遠遠大于提供農(nóng)村公

7、共服務的收益，此時理性基層政府官員的選擇是將有限的財政資源投入到經(jīng)濟發(fā)展中，甚至會擠占對農(nóng)村公共服務的投資。因此在財政激勵和晉升激勵的雙重影響下，農(nóng)村公共服務出現(xiàn)供給不足和供需失衡。
　　 ⑷實證研究表明財政分權是農(nóng)村公共服務水平的重要影響因素。通過觀察各地區(qū)財政分權對其農(nóng)村公共服務供給水平的影響發(fā)現(xiàn)，財政分權對于農(nóng)村公共服務供給水平有著顯著的負面影響，即財政分權程度的增加能夠顯著地降低大多數(shù)農(nóng)村公共服務供給水平，新型農(nóng)村合作醫(yī)

8、療除外。另外由于我國地區(qū)之間發(fā)展不平衡，各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，財政分權體制下，富裕地區(qū)和貧困地區(qū)基層政府的行為不同，導致財政分權對不同地區(qū)的影響不同。從實證分析結果中，我們得到以下結論：當前中國式財政分權阻礙了農(nóng)村公共服務的供給，是當前農(nóng)村公共服務供給困境的體制性原因；通過調(diào)整考核機制、財政制度設計和相應配套制度可以改變財政分權在供給農(nóng)村公共服務上的效果。
　　 ⑸從財政分權體制角度提出了促進農(nóng)村公共服務供給的主要政策建議。

9、①從財政體制改革方面。第一，合理劃分事權。要解決農(nóng)村公共服務供給的困境，首先就要明確各級政府在提供農(nóng)村公共服務事權上的劃分，另外，在支出責任的劃分上，可以考慮通過《政府職責法》加以規(guī)范。第二，確保各級政府擁有與事權相對應的財權。在明確各級政府事權的基礎上，按照財權與事權相對稱的原則，調(diào)整各級政府之間的財權分配格局。首先合理劃分稅種的歸屬，其次，在中央集中大多收入的情況下，省以下政府間的稅收分成要完善，提高基層政府的分成比例。第三，完善政

10、府間轉(zhuǎn)移支付制度。第四，深化省以下財政管理體制改革。第五，增加預算安排的透明度，強化政府預算約束。②改革官員晉升體制。在中國當前經(jīng)濟發(fā)展階段，農(nóng)村公共服務供給及其均等化問題的解決被提上了重要日程，經(jīng)濟增長的收益應該被分享，需要把政府官員的“唯GDP”增長論改為“公共服務”供給論，應著重考慮在政府官員的晉升機制中加大考核基本公共服務供給水平的比重，超過經(jīng)濟增長在考核中所占比重，由此來抑制被放大的財政激勵；③系統(tǒng)化改革相關配套制度。主要從建