財政分權(quán)體制下農(nóng)村公共服務(wù)供給研究.pdf

1、本文在財政分權(quán)體制背景下研究了中國農(nóng)村公共服務(wù)提供問題，主要以分稅制后中國目前的財政分權(quán)體制為背景，分析農(nóng)村公共服務(wù)的供給困境及其原因。由于中國的財政分權(quán)體制仍處于動態(tài)完善過程中，通過本文的研究可以為財政分權(quán)體制提供改善和改進(jìn)的政策建議，進(jìn)而為提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平提供制度保障。傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論認(rèn)為地方政府提供地方公共服務(wù)能夠更精確符合居民不同偏好，并能提高地方（農(nóng)村）公共服務(wù)的供給效率。但是在實踐中并沒有得到與理論分析一致的結(jié)果，

2、尤其是對中國經(jīng)濟(jì)的研究，普遍認(rèn)為1994年的分稅制改革和改革開放后的晉升激勵制度的建立，導(dǎo)致地方政府展開標(biāo)尺競爭，結(jié)果導(dǎo)致地方公共服務(wù)供給不足。研究發(fā)現(xiàn)中國式的財政分權(quán)是當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給不足和供需失衡的體制性約束，中國當(dāng)前的財政分權(quán)體制從內(nèi)部制度設(shè)計、考核制度和相關(guān)配套措施三個方面極大地影響了基層政府行為。在本文提出的一般理論分析框架下，通過建立理論模型探討了政治激勵、財政激勵以及財政制度設(shè)計對農(nóng)村公共服務(wù)供給的影響，并進(jìn)一步運用中

3、國數(shù)據(jù)進(jìn)行了財政分權(quán)對農(nóng)村公共服務(wù)供給的實證分析，提出了相關(guān)政策建議。本文的主要結(jié)論如下：
　　 ⑴通過對山東省農(nóng)村公共服務(wù)供給和需求狀況的實地調(diào)查。發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村公共服務(wù)供給中存在一些困境，如政府對農(nóng)村公共服務(wù)的供給不足與錯位并存；目前農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、科技服務(wù)等主要農(nóng)村公共服務(wù)供給中由于政府投入不足，城鄉(xiāng)差距顯著進(jìn)而導(dǎo)致供給效率低下；基層政府把有限的財政資源主要投向了經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，而對于義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技

4、服務(wù)等方面的支出較少，而這些恰恰是農(nóng)民急需的領(lǐng)域，從而導(dǎo)致供需脫節(jié)；農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的單一性與農(nóng)民需求的多樣性矛盾；農(nóng)村公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制的缺失。
　　 ⑵中國出現(xiàn)的農(nóng)村公共服務(wù)缺失狀況是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程必然出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是中國“先效率后公平”改革發(fā)展戰(zhàn)略和“以GDP為主的政績考核”的官員晉升制度從兩方面放大了財政激勵的必然后果。中國以分稅制為主體的財政分權(quán)體制本質(zhì)上是一種財政收入激勵，通過稅制設(shè)計來激發(fā)基層政府在促進(jìn)本

5、地經(jīng)濟(jì)增長的努力程度，同時官員的晉升或者連任偏重以經(jīng)濟(jì)績效為考核目標(biāo)，致使財政分權(quán)內(nèi)生的激勵機(jī)制扭曲了基層財政支出結(jié)構(gòu)。而中國的財政分權(quán)體制的實際設(shè)置并不是理想的狀態(tài)，在規(guī)范基層政府的“經(jīng)濟(jì)人”行為或者設(shè)計基層政府供給農(nóng)村公共服務(wù)的激勵機(jī)制方面并不有效，例如不匹配的事權(quán)和財權(quán)安排、尚未完成的省以下分稅制改革、并不完善的轉(zhuǎn)移支付制度、不規(guī)范的預(yù)算制度等。另外，中國財政分權(quán)的外部環(huán)境，居民可以自由流動和擁有充分民主的環(huán)境并不具備，抑制了財政

6、分權(quán)體制提供更能符合農(nóng)村居民偏好的公共服務(wù)優(yōu)勢。
　　 ⑶采用Holmstrom-Milgrom的多任務(wù)委托代理模型分析在現(xiàn)行財政分權(quán)體制下基層政府的支出行為。在現(xiàn)行的財政分權(quán)體制下，分稅制極大的提高了基層政府在擴(kuò)大稅收收入的熱情，內(nèi)生了基層政府官員的財政激勵，基層政府在分權(quán)模式下經(jīng)常會選擇一個均衡解，將全部財政資源投入到效率投資中，以此刺激經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在晉升錦標(biāo)賽制度下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展給基層政府官員帶來的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于提供農(nóng)村公

7、共服務(wù)的收益，此時理性基層政府官員的選擇是將有限的財政資源投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，甚至?xí)D占對農(nóng)村公共服務(wù)的投資。因此在財政激勵和晉升激勵的雙重影響下，農(nóng)村公共服務(wù)出現(xiàn)供給不足和供需失衡。
　　 ⑷實證研究表明財政分權(quán)是農(nóng)村公共服務(wù)水平的重要影響因素。通過觀察各地區(qū)財政分權(quán)對其農(nóng)村公共服務(wù)供給水平的影響發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)對于農(nóng)村公共服務(wù)供給水平有著顯著的負(fù)面影響，即財政分權(quán)程度的增加能夠顯著地降低大多數(shù)農(nóng)村公共服務(wù)供給水平，新型農(nóng)村合作醫(yī)

8、療除外。另外由于我國地區(qū)之間發(fā)展不平衡，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，財政分權(quán)體制下，富裕地區(qū)和貧困地區(qū)基層政府的行為不同，導(dǎo)致財政分權(quán)對不同地區(qū)的影響不同。從實證分析結(jié)果中，我們得到以下結(jié)論：當(dāng)前中國式財政分權(quán)阻礙了農(nóng)村公共服務(wù)的供給，是當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給困境的體制性原因；通過調(diào)整考核機(jī)制、財政制度設(shè)計和相應(yīng)配套制度可以改變財政分權(quán)在供給農(nóng)村公共服務(wù)上的效果。
　　 ⑸從財政分權(quán)體制角度提出了促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要政策建議。

9、①從財政體制改革方面。第一，合理劃分事權(quán)。要解決農(nóng)村公共服務(wù)供給的困境，首先就要明確各級政府在提供農(nóng)村公共服務(wù)事權(quán)上的劃分，另外，在支出責(zé)任的劃分上，可以考慮通過《政府職責(zé)法》加以規(guī)范。第二，確保各級政府擁有與事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)。在明確各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，按照財權(quán)與事權(quán)相對稱的原則，調(diào)整各級政府之間的財權(quán)分配格局。首先合理劃分稅種的歸屬，其次，在中央集中大多收入的情況下，省以下政府間的稅收分成要完善，提高基層政府的分成比例。第三，完善政

10、府間轉(zhuǎn)移支付制度。第四，深化省以下財政管理體制改革。第五，增加預(yù)算安排的透明度，強化政府預(yù)算約束。②改革官員晉升體制。在中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，農(nóng)村公共服務(wù)供給及其均等化問題的解決被提上了重要日程，經(jīng)濟(jì)增長的收益應(yīng)該被分享，需要把政府官員的“唯GDP”增長論改為“公共服務(wù)”供給論，應(yīng)著重考慮在政府官員的晉升機(jī)制中加大考核基本公共服務(wù)供給水平的比重，超過經(jīng)濟(jì)增長在考核中所占比重，由此來抑制被放大的財政激勵；③系統(tǒng)化改革相關(guān)配套制度。主要從建