應(yīng)急管理專題講座突發(fā)事件與政府應(yīng)急管理

1、2024/3/27,1,應(yīng)急管理專題講座突發(fā)事件與政府應(yīng)急管理,席 恒（教授、博士生導(dǎo)師） 西北大學(xué)公共管理學(xué)院xihengxian@163.com 13992831668,2024/3/27,2,一、幾個案例,1、2003非典2、2008冰雪災(zāi)害3、512汶川大地震4、西安劫持外國人質(zhì)案5、玉樹地震 6、723溫州動車追尾事件,2024/3/27,3,二、應(yīng)急管理：國家第一戰(zhàn)略,現(xiàn)代政府面臨的挑戰(zhàn)全球化民主意識

2、社會快速發(fā)展社會矛盾自然災(zāi)害——政府的智商、情商、逆商與合商,2024/3/27,4,應(yīng)急管理之內(nèi)涵,應(yīng)急管理是一個通過危機預(yù)警、危機防范、危機處理，以實現(xiàn)避免、減少危機所產(chǎn)生的危害和損失，并從危機中開拓出發(fā)展機遇的過程。公共危機的表現(xiàn)為：經(jīng)濟危機（財政危機、金融危機、資源危機和全面的經(jīng)濟危機）、社會危機（自然災(zāi)害和人為原因引發(fā)的危機）。和政治危機（由于戰(zhàn)爭、政變以及其他政治原因引發(fā)的政府信譽危機、外交危機、國家安全危機以及社

3、會騷亂、國際恐怖主義等等）。,2024/3/27,5,,公共危機的特點：1、公共危機具有普遍存在性。2、公共危機具有較強的突發(fā)性與不可測性。3、公共危機具有高頻發(fā)性。4、公共危機具有較強的擴散性。5、公共危機的波及面廣。6、公共危機的影響力大?，F(xiàn)階段我國公共危機產(chǎn)生的原因：1. 宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不完善，對外開放度增加。2. 城鄉(xiāng)、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不均衡。3. 經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展不同步，人與自然的發(fā)展不和諧。

4、4. 市場體系發(fā)育不健全，微觀經(jīng)濟主體境況不佳。5. 法律和制度建設(shè)滯后，傳統(tǒng)道德文化體系失穩(wěn)。,2024/3/27,6,,應(yīng)急管理者在處理危機過程中應(yīng)該思考的三個關(guān)鍵問題：第一，如何爭取更多的時間；第二，如何獲得更多的信息；第三，如何降低資源損失和消耗。應(yīng)急管理的特點：1. 目標是為社會提供公共物品——社會秩序。2. 外部環(huán)境是開放的、非競爭的。3. 依法行政，強制力是其管理的基礎(chǔ)。4. 受到公眾的監(jiān)督和約束。5．

5、需要考慮和處理的是非常態(tài)的環(huán)境和事件，決策風(fēng)險大、管理難度大、管理要求高。,2024/3/27,7,應(yīng)急管理之核心：不同主體間合作機制的建立,針對防范成本：建立社會信任機制針對信息成本：建立信息共享機制針對監(jiān)督成本：建立監(jiān)督約束機制針對談判成本：建立利益分配機制,2024/3/27,8,三、應(yīng)急管理：政府該做什么,健全“三制”：機制、體制、法制組建隊伍：專家、管理、救援知識傳播：危機意識、危機預(yù)警、危機處置、善后保障物資儲備

6、與保障：財政保障：處置與救援：,2024/3/27,9,典型國家應(yīng)急管理的啟示,美國： 美國政府非常重視危機管理， 1979年成立聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局（The Federal Emergency Management Agency）,又稱聯(lián)邦危機管理局（簡稱FEMA）。其使命是：領(lǐng)導(dǎo)美國對自然災(zāi)害的準備、預(yù)防、相應(yīng)和恢復(fù)，并向著“一個有所準備的國家”這樣的視野。多年來該機構(gòu)應(yīng)經(jīng)發(fā)展起一整套“綜合應(yīng)急系統(tǒng)”，應(yīng)付各種類型和

7、各種規(guī)模的天災(zāi)人禍。 尤其是“9.11”事件后，2001年9月20日，成立了本土安全辦公室， 2003年1月23日，將其升格為內(nèi)閣級大部，即“本土安全部”，全面負責(zé)處理國內(nèi)和國內(nèi)各種危機。 本土安全部囊括了22個不同的機構(gòu)，主要有三項使命，第一，預(yù)防美國境內(nèi)的恐怖襲擊； 第二，降低美國對于恐怖主義的脆弱性； 第三，減少潛在攻擊和自然災(zāi)害的損失。,2024/3/27,10,,日本： 1974年，日本設(shè)立國土廳，

8、主管國土開發(fā)和防災(zāi)；日本的危機管理體制以內(nèi)閣首相為最高指揮官，由內(nèi)閣官房來負責(zé)協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)，過安全保障會議、閣僚會議、內(nèi)閣會議、中央防災(zāi)會議等決策機制制定危機對策，由警察廳、防衛(wèi)廳、海上保安廳、效仿廳等各省廳、部門根據(jù)具體情況予以配合的組織體系。此外，日本還相當重視國民防災(zāi)意識的培養(yǎng)。每年的9月1日為法定的“防災(zāi)日”，全國地方政府、居民區(qū)、學(xué)校和企業(yè)等都要舉行各種防災(zāi)演習(xí)。日常的防災(zāi)教育使國民面對災(zāi)害時，表現(xiàn)沉穩(wěn)，服從指揮，積極應(yīng)對。,2

9、024/3/27,11,,澳大利亞：1993年，澳大利亞把原來的“自然災(zāi)害組織”改名為應(yīng)急管理中心（隸屬司法部），承擔民防和重大災(zāi)害管理職能。加拿大：2001年，加拿大成立關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護與應(yīng)急準備辦公室（隸屬國防部），是確保國內(nèi)災(zāi)害預(yù)防與安全的第一負責(zé)機構(gòu)。俄羅斯：俄羅斯危機管理的最高決策單位是聯(lián)邦安全會議，主席由總統(tǒng)擔任，成員包括總理、外長、國防部長、聯(lián)邦安全局長、國安會秘書、情報局長等。下設(shè)十二個跨部委的委員會，常設(shè)機構(gòu)除秘書

10、處外，還有信息安全和預(yù)測局、國際安全局、國防安全局、經(jīng)濟安全局、公民權(quán)利和社會安全保障局、聯(lián)邦憲法安全局等6個局，組織功能可謂十分周密完備。其危機處理機制的核心是國家總統(tǒng)，總統(tǒng)不僅是危機管理的核心，還是國家元首與軍隊統(tǒng)帥，掌握著廣泛的行政權(quán)和立法權(quán)。,2024/3/27,12,我國應(yīng)急管理及其應(yīng)急機制的建立與完善,我國突發(fā)公共事件的多發(fā)領(lǐng)域 1. 自然災(zāi)害。我國是世界上自然災(zāi)害最多、危害最嚴重的國家之一。根據(jù)國際上關(guān)于自然災(zāi)害標準化統(tǒng)

11、計方法推算，我國1500年前即隋代時，自然災(zāi)害平均每年1.6次，以后逐步上升，達到現(xiàn)在的每年3.9次，2030年可能會達到4.1次。我國江河眾多，地形地貌復(fù)雜，降雨時空分布不均，是自然災(zāi)害的基本因素，人類經(jīng)濟工程活動的增強，是自然災(zāi)害呈上升趨勢的主要原因。根據(jù)最近幾年的統(tǒng)計，全國人為因素誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害占總數(shù)50%以上，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人類對自然的干擾和破壞越來越強烈，誘發(fā)自然災(zāi)害的作用也將越來越強烈。,2024/3/27,13,,2

12、. 安全生產(chǎn)。我國安全生產(chǎn)之所以事故頻仍，形勢嚴峻，原因是多方面的。首先，我國生產(chǎn)力發(fā)展水平不均衡，非公有經(jīng)濟發(fā)展迅速，既有現(xiàn)代化的企業(yè)，同時也有眾多的手工作業(yè)的落后的小企業(yè)。據(jù)分析，在發(fā)生事故的企業(yè)中，小企業(yè)和個體經(jīng)營的占75%。第二，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)比較薄弱。企業(yè)本身安全投入不足，該更換的設(shè)備沒有及時更換，很多設(shè)備帶病運轉(zhuǎn)。第三，科技投入不足，科技在安全生產(chǎn)領(lǐng)域貢獻率很低。第四，重生產(chǎn)、輕安全，重經(jīng)濟利益、忽視安全管理。在實際工作中，一

13、些地方和企業(yè)單純追求眼前經(jīng)濟效益，置安全生產(chǎn)于不顧。第五，從業(yè)人員整體上安全素質(zhì)低。這些年所發(fā)生的安全事故，絕大部分都屬于責(zé)任事故，違章指揮、違章作業(yè)、違反紀律造成的。,2024/3/27,14,,3. 金融風(fēng)險。金融突發(fā)公共事件的可能類型包括：銀行擠兌；股市爆跌；技術(shù)故障；金融機構(gòu)倒閉；境外金融沖擊；金融危機；其他突發(fā)性事件引致的金融突發(fā)公共事件等。,2024/3/27,15,,4. 信息安全領(lǐng)域。主要是網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的安全和網(wǎng)上信息內(nèi)

14、容的安全。當前我國信息安全領(lǐng)域面臨的主要問題有：基礎(chǔ)信息技術(shù)嚴重依賴國外，對引進的信息技術(shù)和設(shè)備也缺少必要的管理和技術(shù)改造；網(wǎng)絡(luò)、媒體和電信亟待制度化、規(guī)范化管理；信息安全管理體制不夠健全，信息安全管理部門條塊分割、各行其是、相互隔離、溝通協(xié)調(diào)不夠，造成了一定的漏洞和真空；信息安全意識淡薄，對系統(tǒng)癱瘓、黑客襲擊、病毒感染等信息安全事件缺乏警覺；信息安全產(chǎn)業(yè)仍處在起步階段，產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化水平、技術(shù)含量有待進一步提高；網(wǎng)絡(luò)犯罪、思想滲透和文

15、化侵略，極大威脅社會的安全和穩(wěn)定，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)上的滲透與反滲透更加激烈。,2024/3/27,16,,5. 社會領(lǐng)域。失業(yè)、貧困、犯罪是社會領(lǐng)域的突出問題。在社會轉(zhuǎn)型期，社會整體結(jié)構(gòu)、社會資源結(jié)構(gòu)、社會區(qū)域結(jié)構(gòu)、社會組織結(jié)構(gòu)及社會身份結(jié)構(gòu)都在發(fā)生著重大轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)社會控制機制失去了基礎(chǔ)，由此引發(fā)的矛盾和問題是社會突發(fā)公共事件產(chǎn)生的基礎(chǔ)性根源。 我國經(jīng)濟的快速發(fā)展伴隨著地區(qū)發(fā)展差距、城鄉(xiāng)收入差距和個人收入差距的擴大；體制轉(zhuǎn)軌過程中利益和

16、結(jié)構(gòu)的調(diào)整引發(fā)的矛盾和問題增多；社會的就業(yè)壓力日益增大；在此基礎(chǔ)上個人挫折感和絕望情緒的增強；加上公共服務(wù)資源配置得不到合理調(diào)整，社會保障體系不完善和滯后，非政府組織不發(fā)達，社會溝通和宣泄渠道不暢，利益表達機制和協(xié)調(diào)機制不健全，都是社會問題激化和社會不穩(wěn)定的重要因素。近期的傷害兒童案件說明由群體向個體的演變。,2024/3/27,17,,6. 公共衛(wèi)生領(lǐng)域。我國人口眾多，經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，許多傳染病仍未得到有效控制，新發(fā)傳染病不斷增

17、多；工業(yè)化和城市化的快速推進帶來了環(huán)境惡化、職業(yè)傷害、病譜改變等公共衛(wèi)生問題；經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和管理滯后，化學(xué)物品中毒泄漏和食品衛(wèi)生安全事故日漸增多；經(jīng)濟全球化和對外開放，傳染病傳播和外來生物侵害途徑更加復(fù)雜多樣；農(nóng)村人口占全國的70%，農(nóng)村地區(qū)是我國公共衛(wèi)生防衛(wèi)體系中的最薄弱環(huán)節(jié)。7. 民族宗教問題。民族宗教問題歷來具有復(fù)雜性，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型使新時期民族宗教問題增多，民族分裂勢力、邪教組織和境外敵對勢力的惡意挑撥和煽動都使事件日漸增多和

18、日趨復(fù)雜。,2024/3/27,18,四、應(yīng)急預(yù)案與預(yù)案管理,1．應(yīng)急預(yù)案的含義應(yīng)急預(yù)案又稱“應(yīng)急計劃”或“應(yīng)急救援預(yù)案”，是針對可能發(fā)生的突發(fā)公共事件，為迅速、有效、有序地開展應(yīng)急行動而預(yù)先制定的方案。用以明確事前、事發(fā)、事中、事后的各個進程中，誰來做，怎樣做，何時做以及相應(yīng)的資源和策略等的行動指南。,2024/3/27,19,,2．應(yīng)急預(yù)案管理的含義 預(yù)案管理是指通過對信息的分析，預(yù)測事物的發(fā)展趨勢，識別可能帶來的威脅，

19、并對這些情況制定相應(yīng)的預(yù)備性處置方案，一旦預(yù)測的情況發(fā)生，就可以按照預(yù)定的方案行動，同時根據(jù)具體的事態(tài)發(fā)展及時調(diào)整行動方案，以控制事態(tài)的發(fā)展，將可能發(fā)生的損失降至最低，維護整體利益和長遠利益的過程。每一個事先擬定的行動方案就是一個預(yù)案。具體地講，預(yù)案管理的主要內(nèi)容有預(yù)案的編制、預(yù)案的演練、預(yù)案的選擇、預(yù)案的評估、實施過程中預(yù)案的動態(tài)調(diào)整、預(yù)案的修訂等。,2024/3/27,20,3．預(yù)案管理的作用與邏輯,圖1：預(yù)案管理的作用邏輯：變可能

20、突發(fā)事件為常規(guī)事件,,,2024/3/27,21,,⑴以確定性去應(yīng)對危機事件當中都會遇到的確定性問題,其核心是資源的協(xié)調(diào)分配和事故權(quán)責(zé)體系構(gòu)建。 ⑵以靈活性去應(yīng)對危機事件當中的不確定性,其核心是危機分析及危機決策。 ⑶預(yù)案管理正是保證預(yù)案體系充分發(fā)揮其“轉(zhuǎn)化功能”的根本保證。,2024/3/27,22,4．預(yù)案管理的意義：防火墻,,2024/3/27,23,5．預(yù)案管理的程序與內(nèi)容,,2024/3/27,24,應(yīng)急預(yù)案編制方法與步驟

21、,,,2024/3/27,25,,第一步：需求分析。對現(xiàn)有應(yīng)急計劃和應(yīng)急救援工作有關(guān)資料作匯總分析，充分應(yīng)用已有公共危機辨識和風(fēng)險評價的結(jié)果，包括重大危險源識別、脆弱性分析和重大事故災(zāi)害風(fēng)險分析等。應(yīng)急救援能力評估和應(yīng)急資源整合分析，包括人力、裝備、物質(zhì)和財政資源；對曾發(fā)生公共危機災(zāi)害應(yīng)急救援案例作回顧性分析。第二步：框架設(shè)計。包括提出預(yù)案整體框架設(shè)計和各級文件目錄清單。文件框架中應(yīng)包括應(yīng)急預(yù)案要素的所有內(nèi)容，包括現(xiàn)有的文件、將要起草

22、的文件以及它們之間的聯(lián)系等。第三步：分工編制。這是編寫突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案文件的重要實際步驟。首先應(yīng)組成編制小組，落實各成員職責(zé)。小組成員應(yīng)由各方面的專家和專業(yè)人員組成，按框架設(shè)計和文件明確編制任務(wù)。明確各階段的目標和完成期限，并經(jīng)常監(jiān)督檢查進度和完成情況。,2024/3/27,26,,第四步：系統(tǒng)集成。主要任務(wù)有兩項：一是把編寫整理出的各類文件集成為一個統(tǒng)一有機的系統(tǒng)；二是檢查評估各級文件與同級程序中互相交叉、重復(fù)和遺漏、失誤等。

23、第五階段：綜合審核，側(cè)重在對框架文件的技術(shù)內(nèi)容科學(xué)性、應(yīng)急救援活動的可行性、行政管理需要的協(xié)調(diào)性以及應(yīng)急救援組織適應(yīng)性等進行嚴格審核評估等。涉及專業(yè)技術(shù)內(nèi)容應(yīng)聘請有關(guān)專家來評價和審定。第六階段：批準發(fā)布，應(yīng)明確具有批準發(fā)布權(quán)的部門及人員，發(fā)布的范圍、時間、人員，發(fā)布的時效性等。一般是由立法機構(gòu)或政府以法規(guī)形式頒布，由當?shù)刈罡咝姓L官簽署發(fā)布實施。,2024/3/27,27,6．預(yù)案管理的主要原則,1．預(yù)案管理制度化原則;2．預(yù)案編制

24、本土化原則;3．預(yù)案演練定期化原則;4．預(yù)案評估與修訂及時化原則;5．成本控制原則;6．信息公開原則; 7．適度動員原則;8．合作與聯(lián)動原則。,2024/3/27,28,延安市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系,延安市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系圖,2024/3/27,29,五、應(yīng)急管理：公眾要做些什么,社會動員與社會建構(gòu)科普、示范自救志愿者媒體,2024/3/27,30,六、 汶川大地震的啟示是什么,汶川地震啟示錄：大國民、大政

25、府、大社會、大媒體、大慈悲彰顯：應(yīng)急管理能力、社會動員能力、制度優(yōu)勢暴露：機制、體制和法制之缺陷,2024/3/27,31,七、723溫州動車追尾事件反思,高速鐵路大躍進技術(shù)成熟度與暴發(fā)戶心態(tài)管理體制與機制缺失“不管你信不信，反正我信了”,2024/3/27,32,八、食品安全與監(jiān)管機制,食品監(jiān)管：“道高一尺，魔高一丈”政府責(zé)任不能正常實現(xiàn)：缺失信息建立以普通百姓為信息源的食品監(jiān)管舉報制度政府責(zé)任就是受理舉報和維護舉報制