中央與地方事務(wù)劃分中的四大問題

1、中央與地方事務(wù)劃分中的四大問題中央與地方事務(wù)劃分中的四大問題一般而言，中央與地方的關(guān)系是一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)有效的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等基本職能的最主要關(guān)系。改革開放以來，我國總體上圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，以改革調(diào)整管理體制為重點(diǎn)，在推進(jìn)各級政府的職能轉(zhuǎn)變，加快政企分開、政事分開，實(shí)施政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)科學(xué)民主決策機(jī)制建設(shè)等方面進(jìn)行了積極有益的探索，逐步實(shí)現(xiàn)了政府行政管理體制的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過多次的改革與調(diào)整，我國的中央

2、與地方關(guān)系不斷得以完善，但是目前仍存在著事務(wù)混亂、職責(zé)不清、上下錯(cuò)位、機(jī)構(gòu)從上到下復(fù)制等問題。具體表現(xiàn)為中央管理微觀事務(wù)，地方承擔(dān)宏觀職能；微觀管理權(quán)限和機(jī)構(gòu)上收，地方推脫責(zé)任；地方有事務(wù)，無錢，中央有錢，地方向中央跑等諸多方面。一、中央與地方事務(wù)分工不明我國憲法規(guī)定：中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。它負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和全國人大及其常委會通過的法律、法令，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國

3、務(wù)院各部、各委員會和其他所屬機(jī)構(gòu)以及地方各級政府的工作，管理中國的外交、國防、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等事務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。中央政府擁有最廣泛的事務(wù)：行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政立法權(quán)、行政提案權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、人事行政權(quán)、建制權(quán)及全國人大及其常委會授予的其他職權(quán)。按照地方組織法設(shè)立的地方政府的事務(wù)也是很大的，有行政執(zhí)行權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政管理權(quán)、人事行政權(quán)等。把法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)中的中央政府事務(wù)和地方政府事務(wù)作一比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，

4、目前各級政府事務(wù)缺乏明確而正式的劃分。這是因?yàn)椋M管憲法原則上對中央和地方政府職責(zé)范圍作出了規(guī)定，卻并未通過立法對各級政府的事務(wù)加以明確劃分，以致在實(shí)踐中各級政府間在事務(wù)上并沒有明顯的區(qū)別——除了少數(shù)事務(wù)如外交、國防等專屬中央政府外，地方政府的事務(wù)幾乎全是中央政府事務(wù)的翻版。缺乏明確的事務(wù)劃分導(dǎo)致了兩方面的后果。一是政府事務(wù)的界定存在著一定程度的內(nèi)外不清問題，即市場與政府職能的界定不明確，政府越位與缺位同時(shí)存在。政府和市場的關(guān)系以及政府

5、的職能是隨著制度、技術(shù)等條件而變化的。作為轉(zhuǎn)軌國家，我國政府由于歷史原因承擔(dān)了一些具有較高能力的政府才可以承擔(dān)的職能，與此同時(shí)，一些必須由政府承擔(dān)的基本的公共服務(wù)職能又沒有履行好。政府職能的越位主要表現(xiàn)為：一方面，政府承擔(dān)了不少應(yīng)該由市場去做的事情，財(cái)政尚未退出營利性領(lǐng)域，繼續(xù)實(shí)行企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼；另一方面，能力比較低的政府承擔(dān)了能力比較高的政府才需要承擔(dān)的職能。政府職能的缺位則主要表現(xiàn)在對基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、衛(wèi)生保健、農(nóng)業(yè)等投入

6、不足。二是各級政府事務(wù)分配不合理，存在著一定程度的上下不清問題，即事務(wù)長期層層下移，造成中央與地方事務(wù)錯(cuò)位，地方各級政府之間相互錯(cuò)位。首先，中央與地方政府之間職責(zé)范圍界定不夠明確，含糊不清的支出大多被分配給下級政府，有些事務(wù)雖然明確歸中央或省級地方，但在實(shí)際執(zhí)行中發(fā)生了錯(cuò)位，也下放給了基層。提供最基本的公共產(chǎn)品的職能往往由供給能力比較低的基層政府承擔(dān)。能力比較強(qiáng)的省、市政府沒有提供基本公共產(chǎn)品，而是試圖提垂直管理的問題在于：首先，垂直管

7、理不能完全擺脫地方干擾。盡管垂直管理后部門的人、財(cái)、物不受制于地方了，但部門還是在當(dāng)?shù)兀谕恋?、水電等方面也少不了求助?dāng)?shù)卣Ｒ虼思词箤?shí)行了垂直管理，也不敢過于得罪地方。而利益越大的部門，垂直管理的力量也越容易被削弱。從理論上講，土地管理的垂直體制可以讓各級土地行政管理部門輕裝上陣，理直氣壯地行使自己的職權(quán)，但時(shí)至今日，人地矛盾日益突出，土地違法占用現(xiàn)象依然相當(dāng)嚴(yán)重。有的地方政府一如既往地公開、直接違法，并默許、縱容大量的土地違法行為

8、。而土地執(zhí)法部門在有了上級土地管理部門的撐腰壯膽后，始終沒有硬起來。他們依然信心不足，怠于執(zhí)法，依然要面對執(zhí)法難、難執(zhí)法的惡劣環(huán)境。數(shù)據(jù)顯示，2004年全國共查處違法用地事件70646件，涉及土地面積3.5萬公頃。2005年未批先建占用耕地面積仍在2萬公頃以上。其次，垂直管理使監(jiān)督部門減少，容易滋生腐敗行為。科學(xué)健全的行政管理都有不可或缺的兩個(gè)方面：行政效率和行政監(jiān)督，如果以弱化監(jiān)督為代價(jià)提高行政效率，就有可能增加權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。對各垂

9、直部門來說，當(dāng)它們作為地方政府職能部門時(shí)，尚會受到當(dāng)?shù)攸h委、政府、人大、紀(jì)委等部門的制約；垂直管理后，地方政府平級單位對垂直部門的經(jīng)常性權(quán)力監(jiān)督往往失效，全靠上級部門和上級監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)存在的問題。而上級監(jiān)管致命的弱點(diǎn)就是非經(jīng)常性。山高皇帝遠(yuǎn)的寬松氛圍，使各級一把手成為說一不二的家長，一旦一人腐敗，往往多年不會暴露，形成從上到下的一窩爛。近年來，稅務(wù)、工商等實(shí)行垂直管理的部門出現(xiàn)的案件，均有多個(gè)下屬市、縣局的一把手受牽連。最后，存在

10、挖空市、縣地方管理，弱化基層政府職能的問題。市、縣政府組織體系的健全、部門配置的完整，是其履行一方公共管理責(zé)任的制度前提。如果過多的職能部門被劃歸上級垂直管轄，必然帶來地方政府組織功能的殘缺，影響其行政效能的發(fā)揮。同時(shí)，一些對地方發(fā)展非常重要的行政部門紛紛垂直，容易造成中央職能部門與地方的對口部門連成一線。各垂直部門注重對主管部門負(fù)責(zé)，有可能忽略當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，加劇政出多頭、部門打架等現(xiàn)象，降低行政效率，損害政府權(quán)威。（陳澤偉：《冷觀政府

11、垂直管理》，載《瞭望新聞周刊》）三、中央與地方事務(wù)支出的互相推諉1994年的財(cái)政管理體制改革是在當(dāng)時(shí)中央與地方事務(wù)劃分的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，基本維持了原來的支出范圍。目前，中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。具體包括：國防經(jīng)費(fèi)、武警經(jīng)費(fèi)、外交和援外支出、中央級行政管理費(fèi)、中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資、中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)、

12、地質(zhì)勘探費(fèi)、由中央財(cái)政安排的支農(nóng)支出、由中央負(fù)擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出，包括地方行政管理費(fèi)、公檢法支出、部分武警經(jīng)費(fèi)、民兵事業(yè)費(fèi)、地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資、地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)、支農(nóng)支出、城市維護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)以及地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)、價(jià)格補(bǔ)貼支出和其他支出。從分稅制改革