健全完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理體制研究

1、45財(cái)稅改革CHINASTATEFINANCE健全完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理體制研究對(duì)社會(huì)上的弱者予以關(guān)心和扶持。由于單靠某一種方式很難有效提供公共產(chǎn)品，因而應(yīng)讓政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，發(fā)揮各自不同的獨(dú)特作用，形成一種新的合作和互補(bǔ)供給方式。但是，實(shí)踐界對(duì)此認(rèn)識(shí)卻不統(tǒng)一，在資源配置中籠統(tǒng)地認(rèn)為市場(chǎng)起“決定性作用”，政府處于從屬地位，卻往往忽略了社會(huì)組織彌補(bǔ)功能。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，政府習(xí)慣于直接提供公共服務(wù)，而購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的

2、范圍和領(lǐng)域有限。（二）購(gòu)買(mǎi)服務(wù)法律不完備：法無(wú)授權(quán)不可為之下難以依法行政?！墩少?gòu)法》明確的政府采購(gòu)范圍雖然包括“服務(wù)”，但是范圍比較狹窄，主要限于政府內(nèi)部的服務(wù)，而大量的“社會(huì)服務(wù)”尚未納入政府采購(gòu)范圍。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體、供給主體、中介方和消費(fèi)者之間，沒(méi)有一整套完備的法律體系，對(duì)購(gòu)買(mǎi)范圍、操作規(guī)程、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)辦法、招投標(biāo)辦法、公平參與、績(jī)效評(píng)價(jià)等沒(méi)有從法律上加以約定?，F(xiàn)行的《預(yù)算法》、《招投標(biāo)法》、《價(jià)格法》、《壟斷法》、

3、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等基本沒(méi)有或者較少涉及對(duì)上述政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的法律規(guī)定。此外，《預(yù)算法》修訂遲緩《績(jī)效評(píng)價(jià)法》及行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏，給推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)際操作留下了法律的“真空地帶”。（三）購(gòu)買(mǎi)主體職責(zé)不明：行政管理體制改革滯緩，事權(quán)與支出責(zé)任劃分模糊。從預(yù)算部門(mén)看，由于我國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府部門(mén)合并、撤銷(xiāo)、新設(shè)等變動(dòng)頻繁，購(gòu)買(mǎi)主體職責(zé)易位；加之行政管理體制改革滯緩導(dǎo)致事業(yè)單位職能不清，尤其是轉(zhuǎn)企的事業(yè)單位職責(zé)移交

4、存在問(wèn)題。從層級(jí)政府看，《預(yù)算法》對(duì)政府間事權(quán)劃分只做了原則性、模糊性的表述，缺乏具體的規(guī)定。特別是《預(yù)算法》僅僅簡(jiǎn)單地劃分了中央事權(quán)和地方事權(quán)，省以下地方政府間事權(quán)卻沒(méi)有清晰劃分。政府間事權(quán)劃分不清晰、不合理、不規(guī)范主要體現(xiàn)在：部分應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，轉(zhuǎn)交給了地方處理；部分屬于地方管理的事項(xiàng)，中央?yún)s承擔(dān)了較多的支出責(zé)任；中央和地方的職責(zé)重疊，共同管理的事項(xiàng)交叉較多；缺位、越位現(xiàn)象仍未解決，中央和地方負(fù)責(zé)的事項(xiàng)管理不到位。中央應(yīng)該管理的

5、事務(wù)卻放到地方去做，地方往往沒(méi)有積極性；一些應(yīng)由地方管理的事項(xiàng)中央?yún)s介入過(guò)多，影響地方自主權(quán)。經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，越是中央關(guān)心的支出事項(xiàng)，地方越是沒(méi)有財(cái)力負(fù)擔(dān)，這對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展是極其不利的。在預(yù)算部門(mén)、層級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分比較混沌的狀態(tài)下，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主體的職責(zé)界定尚是難題，更別說(shuō)具體組織實(shí)施了。（四）預(yù)算管理體系不健全：沒(méi)有□財(cái)政部機(jī)關(guān)黨校第60期進(jìn)修班在全面深化改革進(jìn)程中，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會(huì)管理、改進(jìn)

6、公共服務(wù)提供方式的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。學(xué)習(xí)總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，客觀分析我國(guó)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)面臨的形勢(shì)，在科學(xué)劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任前提下，按照“先探索，后規(guī)范”原則，將“預(yù)算績(jī)效”理念植入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)全過(guò)程，對(duì)建立健全我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理體制意義重大。推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理改革障礙分析（一）承接主體功能不清：資源配置“三元論”認(rèn)識(shí)不到位。當(dāng)前，理論界普遍認(rèn)為政府、市場(chǎng)和社會(huì)是資源配置的三大主體。一是政府，即政府通過(guò)公共權(quán)力，以稅收等形式取

7、得公共收入，形成公共資源，然后以公共支出的形式進(jìn)行配置。這種配置資源的目的主要是為了實(shí)現(xiàn)政府職能、滿足社會(huì)公共需要。二是市場(chǎng)，即通過(guò)價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)機(jī)制，以自由競(jìng)爭(zhēng)與自由交換的形式實(shí)現(xiàn)資源配置。這種配置資源的目的主要是為了追求個(gè)人利益、實(shí)現(xiàn)個(gè)人產(chǎn)品交換的需要。三是社會(huì)，即社會(huì)組織通過(guò)社會(huì)自愿保障與救助機(jī)制，以自愿捐獻(xiàn)和無(wú)償援助的方式實(shí)現(xiàn)資源的配置。這種配置資源的目的主要是47中國(guó)財(cái)政｜2014.17半月刊｜總第670期購(gòu)買(mǎi)主體。按照事權(quán)

8、與支出責(zé)任相適應(yīng)原則，合理劃分層級(jí)政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)，明確各項(xiàng)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體，整合、歸并政策性專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，逐步從生產(chǎn)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出來(lái)。三是推進(jìn)政府預(yù)算體制改革，試編政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，嘗試選擇部分公共服務(wù)項(xiàng)目編制績(jī)效預(yù)算。通過(guò)修改《預(yù)算法》，甚至制定《政府行政績(jī)效法規(guī)》來(lái)建立一個(gè)編制績(jī)效預(yù)算的政治人文環(huán)境。同時(shí)，將預(yù)算審核重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。要調(diào)動(dòng)各地各部門(mén)積極性，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)提供方

9、式，允許凡是承諾采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排預(yù)算。（四）健全體系，建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理信息系統(tǒng)。一是購(gòu)買(mǎi)主體體系。按照規(guī)定，各級(jí)行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，可根據(jù)實(shí)際需要，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式提供公共服務(wù)。二是承接主體體系。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)承接主體的范圍有一個(gè)逐步擴(kuò)大的過(guò)程。從原來(lái)的“社會(huì)組織”擴(kuò)大到“社會(huì)力量”，將依法成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)也納入進(jìn)來(lái)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)要以讓群眾享

10、受優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)為目的，為防止承接主體為追求利潤(rùn)而犧牲服務(wù)質(zhì)量，政府必須把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，保證將相關(guān)公共服務(wù)事項(xiàng)交由具備條件、信譽(yù)良好的市場(chǎng)主體承擔(dān)。三是購(gòu)買(mǎi)目錄體系。明確哪些可以買(mǎi)、哪些不能買(mǎi)，列入目錄體系，是推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。公共服務(wù)的范圍取決于界定政府和市場(chǎng)、社會(huì)邊界的尺度，取決于政府職能和政府間事權(quán)的劃分基礎(chǔ)，取決于政府活動(dòng)的規(guī)模和范圍，取決于一個(gè)國(guó)家的體制和發(fā)展階段。同時(shí)，公共服務(wù)的內(nèi)涵也是隨著形勢(shì)的發(fā)展變化而不斷

11、演變的，每個(gè)國(guó)家、地區(qū)對(duì)公共服務(wù)的理解也都不一樣。不難想象，各國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的目錄內(nèi)容沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不斷調(diào)整。四是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在預(yù)算績(jī)效考評(píng)共性指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，迫切需要研究制定分類(lèi)、分檔、分行業(yè)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，使其真正將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出預(yù)算過(guò)渡到以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理。（五）規(guī)范流程環(huán)節(jié)，促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)便捷、高效。一是組建政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理信息庫(kù)。健全購(gòu)買(mǎi)服務(wù)需求調(diào)查和篩選機(jī)制，以公眾選擇作

12、為服務(wù)購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的起點(diǎn)，將需求調(diào)查納入到政府購(gòu)買(mǎi)的流程之中，作為購(gòu)買(mǎi)的先決環(huán)節(jié)。二是讓購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有章可循。制定項(xiàng)目確定、組織購(gòu)買(mǎi)、監(jiān)督管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等相關(guān)的實(shí)施辦法，細(xì)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體購(gòu)買(mǎi)程序、工作流程、資金管理、項(xiàng)目實(shí)施、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等制度規(guī)章。三是確立委托服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)、公益認(rèn)證部門(mén)、公示和公告媒體、問(wèn)責(zé)與責(zé)任追究的執(zhí)法機(jī)關(guān)。四是社會(huì)組織、企業(yè)、民間相關(guān)人士應(yīng)有機(jī)會(huì)參與政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的論證、評(píng)估，表達(dá)利益訴求，政府應(yīng)認(rèn)真聽(tīng)取

13、民間的反饋意見(jiàn)。五是健全服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的招投標(biāo)機(jī)制。規(guī)范政府部門(mén)的權(quán)力，增強(qiáng)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的獨(dú)立性和競(jìng)爭(zhēng)性，擴(kuò)大專(zhuān)家組的范圍，確保實(shí)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)招投標(biāo)過(guò)程的透明性和公開(kāi)性。（六）跟進(jìn)配套措施，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理體制平穩(wěn)運(yùn)行。第一，完善購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效預(yù)算管理。一是編制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中期規(guī)劃。將購(gòu)買(mǎi)需求按購(gòu)買(mǎi)類(lèi)別、品目分門(mén)別類(lèi)地進(jìn)行匯編，形成政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上選擇適宜的政府購(gòu)買(mǎi)方式。二是科學(xué)編制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效預(yù)算。納入政府購(gòu)買(mǎi)范圍的服務(wù)項(xiàng)目確

14、定后，財(cái)政部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)做好公共服務(wù)項(xiàng)目成本的核算工作，合理確定服務(wù)項(xiàng)目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。三是建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制。嚴(yán)格財(cái)政資金支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍，同時(shí)引入績(jī)效審核，分類(lèi)別、分層次地評(píng)估不同服務(wù)所需的財(cái)政投入比例、規(guī)模和水平，以保證資金投入公平、優(yōu)化。第二，大膽引入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中的公私合作模式，即PPP模式。它與一般意義上的合同外包不同的是，政府不需要出資購(gòu)買(mǎi)私營(yíng)部門(mén)提供的服務(wù)，而是以政府特許或其他形式吸引中標(biāo)的私營(yíng)部門(mén)參與基礎(chǔ)建設(shè)或提供某項(xiàng)公共服

15、務(wù)，并允許承包商有投資收益權(quán)。第三，健全政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有效監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)必須透明、公開(kāi)，確保參與主體公平競(jìng)爭(zhēng)，這需要在制度細(xì)節(jié)上下功夫，以確保“好事要辦好”。一是建立透明的購(gòu)買(mǎi)流程。在制度推進(jìn)和實(shí)施過(guò)程中，必須強(qiáng)調(diào)有效監(jiān)管，確保公開(kāi)、透明則是有效監(jiān)管的前提條件。按規(guī)定公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)信息，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。二是完善監(jiān)管機(jī)制，建立專(zhuān)業(yè)多層次的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。建立第三方監(jiān)督管理機(jī)制，發(fā)展獨(dú)立專(zhuān)業(yè)多層面的外部監(jiān)督機(jī)制。要完善內(nèi)部

16、監(jiān)督機(jī)制，建立服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)管理與動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、追究責(zé)任、采取補(bǔ)救措施降低風(fēng)險(xiǎn)。三是強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)。強(qiáng)化政府部門(mén)公共責(zé)任意識(shí)，建立相應(yīng)的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。第四，適時(shí)擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍、規(guī)模和方式。在條件成熟時(shí)將教育、文化傳媒與體育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、殘障服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)矯正、青少年輔導(dǎo)、就業(yè)促進(jìn)、保障性住房、城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和污染整治等納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，使之與政府傳統(tǒng)供給服務(wù)領(lǐng)域相契合，實(shí)現(xiàn)政