政府治理變革的技術(shù)基礎(chǔ)——大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的政府治理變革研究述評(píng)

1、一、引言進(jìn)入 21 世紀(jì)，大數(shù)據(jù)的到來為政府治理提供了一個(gè)全新的時(shí)代背景。數(shù)據(jù)革命以不同的形式、不同的速度在世界各地展開，并創(chuàng)造了越來越多的國際發(fā)展新機(jī)會(huì)，數(shù)字鴻溝縮窄的速度要遠(yuǎn)比我們的預(yù)期快得多[1]。在此背景下，世界各國紛紛抓住大數(shù)據(jù)發(fā)展機(jī)遇，開展數(shù)據(jù)治理革命。其中，美國于 2012 年 3 月率先發(fā)布了《大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展計(jì)劃》，旨在提高美國收集與管理大數(shù)據(jù)的能力；澳大利亞于2013 年 8 月發(fā)布了《公共服務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，確立了大

2、數(shù)據(jù)使用指導(dǎo)原則，為推動(dòng)澳大利亞公共部門利用大數(shù)據(jù)更好地制定公共政策、保護(hù)公民隱私等方面提供了依據(jù)；2013 年 10 月，英國發(fā)布了《把握數(shù)據(jù)帶來的機(jī)遇：英國數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略》，旨在促進(jìn)英國在大數(shù)據(jù)挖掘和使用方面的領(lǐng)先地位[2]。2015 年 10 月，我國在黨的十八屆五中全會(huì)也明確提出實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。緊接著又陸續(xù)印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》等一系列文件，旨在抓住大數(shù)據(jù)發(fā)展機(jī)遇，加快

3、建設(shè)數(shù)字中國，更好地服務(wù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活改善[3]。這意味著大數(shù)據(jù)的到來將引發(fā)世界各國政府的治理革命，引發(fā)世界各國公共部門與公共管理領(lǐng)域的變革。二、政府治理變革的技術(shù)基礎(chǔ)：大數(shù)據(jù)自大數(shù)據(jù)誕生以來，學(xué)界關(guān)于大數(shù)據(jù)的定義與說法便眾說紛紜，他們從不同角度、不同歷史發(fā)展階段對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行了不同的定義。簡(jiǎn)單來說，大數(shù)據(jù)其實(shí)就是數(shù)據(jù)匯集的并行化、在線化、生活化和社會(huì)化。即隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，人們可以將原來散亂無

4、序的數(shù)據(jù)收集起來，通過網(wǎng)絡(luò)化的匯集與存儲(chǔ)就形成了今天我們所說的大數(shù)據(jù)。那么大數(shù)據(jù)概念是從何時(shí)提出，又是怎樣發(fā)展的呢？（一）信息技術(shù)發(fā)展中蘊(yùn)含的“大數(shù)據(jù)”：歷史回顧通常認(rèn)為，天文學(xué)和基因?qū)W是最先經(jīng)歷信息爆炸的學(xué)科，也因此創(chuàng)造出了“大數(shù)據(jù)”這個(gè)概念。其實(shí)早在 20 世紀(jì) 70 年代，學(xué)者們?cè)谟懻撔畔⑸鐣?huì)時(shí)就孕育著“大數(shù)據(jù)”的內(nèi)涵。1973 年，貝爾在《后工業(yè)社會(huì)的來臨》一書中將人類社會(huì)發(fā)展分為前工業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)、后工業(yè)社會(huì)三個(gè)階段，并指出

5、，后工業(yè)社會(huì)是工業(yè)社會(huì)之后的一個(gè)社會(huì)形態(tài)或者說發(fā)展階段[4]。此后隨著信息技術(shù)的發(fā)展以及人類認(rèn)識(shí)的不斷深化，他進(jìn)一步提出用“信息社會(huì)”一詞來代替“后工業(yè)社會(huì)”。繼貝爾之后，1980 年，美國學(xué)者阿爾溫·托夫勒在《第三次浪潮》一書的敘述中，也從生產(chǎn)力發(fā)展的狀況對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展階段進(jìn)行了劃分，他指出迄今為止人類社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了三次浪潮。第一次浪潮是從原始的狩獵時(shí)代到農(nóng)業(yè)社會(huì)，大致用了幾千年的時(shí)間，被稱為農(nóng)業(yè)革命；第二次浪潮是從工業(yè)

6、文明的崛起到工業(yè)化社會(huì)，大致用了幾百年的時(shí)間，被稱為工業(yè)革命；第三次浪潮是信息革命，也是目前人類社會(huì)正在經(jīng)歷的階段。第三次浪潮的到來使新技術(shù)、新材料轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的速度加快，信息流動(dòng)的增強(qiáng)不斷沖擊著舊有的生產(chǎn)方式和社會(huì)結(jié)構(gòu)，深刻改變著人類的行動(dòng)和生產(chǎn)、生活方式[5]。1982 年，約翰·奈斯比特在《大趨勢(shì)：改變我們生活的十個(gè)新方向》一書中，正式采用了“信息社會(huì)”概念。他認(rèn)為信息社會(huì)肇始于 20世紀(jì) 50 年代美國工業(yè)鼎盛之時(shí)

7、，其顯著標(biāo)志是 1956 年美國從事信息生產(chǎn)活動(dòng)的人數(shù)首次超過了從事物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)的人數(shù)，社會(huì)中的大部分人開始從事信息工作預(yù)示范圍的數(shù)據(jù)集[10]。2013 年，維克托·邁爾舍恩伯格（Viktor Mayer-Schn-berger）和肯尼思·庫克耶（Kenneth Cukier）在《大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革》一書中指出，大數(shù)據(jù)這個(gè)概念最初使用是因?yàn)樾枰幚淼男畔⒘砍隽艘话汶娔X在處理數(shù)據(jù)時(shí)所使用的內(nèi)存量

8、，因此，它并不是一個(gè)確切的概念[11]。維基百科定義大數(shù)據(jù)為人工在合理的時(shí)間內(nèi)無法將規(guī)模巨大的數(shù)據(jù)量截取、管理、處理并整合成人類所能解讀的信息[12]。其他學(xué)者多從自身的研究領(lǐng)域出發(fā)，對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行了概念界定。例如，George、Haas 和 Pentland 重點(diǎn)定義了管理科學(xué)領(lǐng)域中的大數(shù)據(jù)，強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)來源的多樣化，包括互聯(lián)網(wǎng)點(diǎn)擊、移動(dòng)事務(wù)、用戶生成內(nèi)容和社交媒體，以及有目的地通過傳感器網(wǎng)絡(luò)生成的內(nèi)容和銷售等商業(yè)交易查詢及購買交易產(chǎn)生的

9、數(shù)據(jù)信息等[13]。在政治科學(xué)領(lǐng)域中，Clark 和 Golder 將大數(shù)據(jù)定義為“技術(shù)創(chuàng)新”，使研究者可以容易地收集到新型社交數(shù)據(jù)或者傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)[14]。在公共政策領(lǐng)域中，Pirog 定義大數(shù)據(jù)為新的可用性和更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)集，它將改變實(shí)驗(yàn)公共政策研究，提高公共政策和公共管理領(lǐng)域中研究的潛力[15]。在信息管理和技術(shù)領(lǐng)域中，Janssen 和 Van den Hoven 認(rèn)為大數(shù)據(jù)就是將行政收集的開放數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)生成的信息連接起來，而不

10、必遵循正式的設(shè)計(jì)和收集流程[16]。在總結(jié)上述學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，Ines Mergel、R. Karl Rethemeyer 和 Kimberley Isett 對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行了重新定義，他們認(rèn)為大數(shù)據(jù)就是海量數(shù)據(jù)的集合，收集數(shù)據(jù)的過程是連續(xù)的和自動(dòng)的，數(shù)據(jù)既包括結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，也包括非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)來源既有公共的，也有私人的；數(shù)據(jù)既有描述人物的，也有描述事件等其他內(nèi)容的。他們還重點(diǎn)定義了公共事務(wù)中的大數(shù)據(jù)，公共事務(wù)中的大數(shù)據(jù)是個(gè)體或者其他

11、組織在使用互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)以及政府通過傳統(tǒng)手段收集到的數(shù)據(jù)的集合[17]。國內(nèi)學(xué)者也從不同的角度對(duì)大數(shù)據(jù)作出了描述性的闡釋。有學(xué)者認(rèn)為大數(shù)據(jù)最初只是一個(gè)技術(shù)性概念，用以描述通過傳統(tǒng)數(shù)據(jù)工具難以在短時(shí)間內(nèi)搜集、分析、整理并存儲(chǔ)的海量或巨量數(shù)據(jù)[18]，是工業(yè)傳感器、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)設(shè)備等產(chǎn)生的大量的結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的總和[19]。也有學(xué)者認(rèn)為需要從技術(shù)屬性和社會(huì)屬性兩個(gè)方面來對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合全面的認(rèn)識(shí)[20]。鐘瑛、張恒山分別從

12、廣義和狹義兩個(gè)角度定義了大數(shù)據(jù)，認(rèn)為狹義的大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)技術(shù)與應(yīng)用，即從海量的數(shù)據(jù)中獲取有價(jià)值的信息；而廣義的大數(shù)據(jù)除包括大數(shù)據(jù)技術(shù)及其應(yīng)用外，還包括大數(shù)據(jù)工程及科學(xué)[21]。陳振明定義大數(shù)據(jù)為必須用先進(jìn)的技術(shù)和計(jì)算方法才能實(shí)現(xiàn)的對(duì)大量、復(fù)雜、多變數(shù)據(jù)的處理和應(yīng)用[22]。也就是說，一般的技術(shù)工具和算法無法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析，它已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)計(jì)量尺度，這也是涂子沛從另外一個(gè)角度對(duì)大數(shù)據(jù)做出的定義。此外，他還指出大數(shù)據(jù)的大容量孕育著巨大的

13、社會(huì)價(jià)值，能推動(dòng)知識(shí)、科技的大發(fā)展[23]。李金昌將大數(shù)據(jù)解釋為“不是基于人工設(shè)計(jì)、借助傳統(tǒng)方法而獲得的有限、固定、不連續(xù)、不可擴(kuò)充的結(jié)構(gòu)型數(shù)據(jù)，而是基于現(xiàn)代信息技術(shù)與工具可以自動(dòng)記錄、儲(chǔ)存和連續(xù)擴(kuò)充的、大大超出傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)記錄與儲(chǔ)存能力的一切類型的數(shù)據(jù)”[24]。胡鍵則認(rèn)為大數(shù)據(jù)不是一般意義上的統(tǒng)計(jì)工具，它注重透過表面的數(shù)據(jù)挖掘數(shù)據(jù)背后的價(jià)值[25]。蔡翠紅也強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)的技術(shù)能力，注重從龐大的數(shù)據(jù)中提取有價(jià)值的信息[26]。張康之認(rèn)為大數(shù)